十种能力 ||《治安管理处罚法》修改主要内容及公安执法需注意问题⑬——新增拘留处罚与其他行政处罚“并罚”的适用情形
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2026年1月1日实施的新修订《治安管理处罚法》，注重与《刑法》、其他行政法衔接，在加强法律体系的协调性、提升社会治理效能方面做了许多新规定。下面，笔者对《治安管理处罚法》新增的拘留处罚与其他行政处罚“并罚”的适用情形予以系统梳理，并结合公安执法实际和相关案例，分析执法工作中需注意的具体问题，以帮助基层民警理解把握法律体系的协调性。
《治安管理处罚法》新增部分拘留处罚
明确规定拘留与其他行政处罚“并罚”
《治安管理处罚法》修订前，对部分不够追刑的违法行为，仅予以部门行政法规定的罚款、没收等处罚，往往惩治力度不够。
此次，新修订《治安管理处罚法》对这类行为尚不构成犯罪的，在部门行政法规定罚款、没收等处罚基础上，新增限制人身自由的拘留处罚，并且其第一百四十一条第三款明确规定各执法主体对不同种类处罚实行“并罚”：“本法第三十二条（扰乱无线电管理秩序）、第三十四条（组织、领导传销活动）、第四十六条（违法飞行无人机）、第五十六条（侵犯个人信息）规定给予行政拘留处罚，其他法律、行政法规同时规定给予罚款、没收违法所得、没收非法财物等其他行政处罚的行为，由相关主管部门依照相应规定处罚；需要给予行政拘留处罚的，由公安机关依照本法规定处理。”
可见，对这类违法行为，实行“并罚”：由行业主管部门分别依据《无线电管理条例》《禁止传销条例》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《个人信息保护法》等予以罚款、没收等处罚，由公安机关依照《治安管理处罚法》予以拘留处罚，强化了对这类违法行为的打击处理。
需要注意：部门行政法规定的“相关主管部门”包括公安机关。如：对无人机“黑飞”，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第五十一条第二款规定：“由公安机关责令停止飞行，可以处五百元以下的罚款；情节严重的，没收实施违规飞行的无人驾驶航空器，并处一千元以上一万元以下的罚款。”新修订《治安管理处罚法》第四十六条第一款规定：“情节较重的，处五日以上十日以下拘留。”
显然，对无人机“黑飞”“情节较重的”，公安机关应依据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第五十一条第二款予以没收、罚款处罚，同时依据新修订《治安管理处罚法》第四十六条第一款、第一百四十一条第三款予以拘留处罚，处罚主体均是公安机关。
这些与刑罚、其他行政处罚衔接,新增治安拘留处罚，实行“并罚”的情形，新修订《治安管理处罚法》列举了四种：
对擅自设置无线电台（站）和非法使用、占用无线电频率从事违法活动行为，在刑罚、无线电部门行政处罚基础上，新增治安拘留处罚。
违反国家规定，擅自设置、使用无线电台（站），或者擅自使用无线电频率，干扰无线电通讯秩序，情节严重，构成犯罪的，按扰乱无线电通讯管理秩序罪（《刑法》第二百八十八条）追究刑事责任。
之前，对擅自设置无线电台（站），或者擅自使用无线电频率，尚不构成犯罪的，原《治安管理处罚法》并未规定治安处罚（其第二十八条仅将故意干扰无线电业务正常进行、拒不消除对无线电台（站）有害干扰两种违法行为，纳入治安处罚范围），只能按照《无线电管理条例》第七十条，“由无线电管理机构责令改正，没收从事违法活动的设备和违法所得，可以并处五万元以下的罚款；拒不改正的，并处五万元以上二十万元以下的罚款；擅自设置、使用无线电台（站）从事诈骗等违法活动，尚不构成犯罪的，并处二十万元以上五十万元以下的罚款。”
此次，新修订《治安管理处罚法》第三十二条，在保留原《治安管理处罚法》规定基础上，对尚不构成犯罪的擅自设置无线电台（站），非法使用、占用无线电频率从事违法活动行为，新增拘留处罚规定，“处五日以上十日以下拘留；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留”；并且，第一百四十一条第三款强调“并罚”：“由相关主管部门依照相应规定处罚；需要给予行政拘留处罚的，由公安机关依照本法规定处理。”
故对上述干扰无线电通讯秩序违法行为，除无线电管理机构按照《无线电管理条例》第七十条予以处罚外，还要由公安机关依照新修订《治安管理处罚法》第三十二条、第一百四十一条第三款予以治安拘留处罚。
对组织、领导传销活动尚不构成犯罪，以及胁迫、诱骗参加传销活动行为，在刑罚、市场监管部门行政处罚基础上，新增治安拘留处罚。
组织、领导传销活动，构成犯罪的，按组织、领导传销活动罪（《刑法》第二百二十四条之一）追究刑事责任。
之前，对组织、领导传销活动，尚不构成犯罪的，按照《禁止传销条例》第二十四条第一款，“组织策划传销的，由工商行政管理部门没收非法财物，没收违法所得，处五十万元以上二百万元以下的罚款”；对胁迫、诱骗参加传销活动的，按照该法条第二款，“介绍、诱骗、胁迫他人参加传销的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收非法财物，没收违法所得，处十万元以上五十万元以下的罚款”。
鉴于传销活动非法获利大、违法成本低，对相关违法行为仅由市场监管部门予以没收、罚款处罚，难以有效遏制传销活动。此次，新修订《治安管理处罚法》第三十四条，对组织、领导传销活动尚不构成犯罪的，以及胁迫、诱骗参加传销活动的，均新增拘留处罚规定；并且，第一百四十一条第三款强调“并罚”：由市场监管部门予以没收、罚款处罚，由公安机关予以治安拘留处罚，极大增强了对传销违法活动的打击力度。
需要注意：参加传销活动，以及介绍他人参加传销，均不属于治安处罚范围，仍由市场监管部门依照《禁止传销条例》处罚：对参加传销活动的，按照《禁止传销条例》第二十四条第三款，“责令停止违法行为，可以处二千元以下的罚款”；对介绍他人参加传销的，仍按照该法条第二款，“责令停止违法行为，没收非法财物，没收违法所得，处十万元以上五十万元以下的罚款。”
对尚不构成犯罪的违法飞行无人机等升空物体行为，情节较重的，在刑罚和部门行政法规定处罚基础上，新增治安拘留处罚。
破解无人机后台禁飞区、限飞区、空域保持能力限制，破解无人机飞行高度限制，实施超高“黑飞”，威胁民航等公共安全，构成犯罪的，按以危险方法危害公共安全罪（《刑法》第一百一十四条、第一百一十五条）追究刑事责任。
如：田某某以危险方法危害公共安全案。2023年12月，田某某预谋利用破解禁飞区域和飞行高度限制的无人机，在机场“黑飞”拍摄视频以提高社交平台知名度。2024年3月，田某某携带无人机赴机场附近，在明知有民航客机正在起飞或降落的情况下，仍操控无人机在禁飞区域起飞，在民航客机起飞和降落航道上空拍摄视频，发布在社交平台，并发布“什么叫法律？我双手插兜，不知道什么叫对手，一起看打飞机”“要不是飞机飞得快，我早就和他撞上去了”等言论，后被公安机关抓获。2024年8月，田某某因犯以危险方法危害公共安全罪，被依法判处有期徒刑三年。（注1）
本案中，田某某利用破解禁飞区域和飞行高度限制的无人机，在民航客机起飞和降落航道上空拍摄视频，严重威胁民航安全，构成以危险方法危害公共安全罪，故被判处刑罚。
之前，对尚不构成犯罪的违法飞行无人机行为，如未经批准在管制空域内，或者在空中交通管理机构划定的空域外飞行无人机，仅按照《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第五十一条第二款规定，予以“责令停止飞行，可以处五百元以下的罚款；情节严重的，没收实施违规飞行的无人驾驶航空器，并处一千元以上一万元以下的罚款。”
如：马某违法飞行无人机案。2025年10月2日，马某在北京市某小区内，未经空管部门审批擅自放飞无人机，被公安机关查获。根据《北京市人民政府关于公布无人驾驶航空器管制空域范围的通告》，北京市行政区域为无人驾驶航空器管制区域，未经空中交通管理机构批准，不得飞行无人机。马某未经批准擅自在管制空域内飞行无人机违法，公安机关依据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》规定，对其予以没收器具并处罚款的行政处罚。（注2）
需要注意：根据《行政处罚法》第六十三条第（一）、（二）项规定，行政机关拟作出“较大数额罚款”“没收较大价值非法财物”处罚的，“应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。根据《公安部关于公安机关适用行政处罚若干问题的指导意见》（公通字【2024】5号）规定，“较大数额罚款”“没收较大价值非法财物”，是指对个人罚款或者没收非法财物的价值在二千元以上（单位一万元以上）。
故对尚不构成犯罪的违法飞行无人机“情节严重”行为，公安机关应依照《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》进行没收器具并处罚款处罚，符合听证条件的，应依法告知其听证权；当事人要求听证的，根据《行政处罚法》第六十四条第（一）项规定，应在行政机关告知后五日内提出申请；公安机关收到听证申请后，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十五条，应在二日内决定是否受理；根据《行政处罚法》第六十四条第（二）项、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十六条，应在举行听证的七日前，通知申请人及有关人员。
此次，新修订《治安管理处罚法》第四十六条第一款，对尚不构成犯罪的违法飞行无人机“情节较重”行为，新增拘留处罚规定，“处五日以上十日以下拘留”；并且，第一百四十一条第三款强调“并罚”。
故对尚不构成犯罪的违法飞行无人机“情节较重”行为，公安机关除依据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第五十一条第二款予以没收、罚款处罚外，还要依据新修订《治安管理处罚法》第四十六条第一款、第一百四十一条第三款予以拘留处罚。
如：刘某违法飞行无人机案。2026年3月12日，在北京市一村庄附近，刘某明知北京实行无人机管制政策，仍心存侥幸，未经空管部门审批擅自施放无人机。公安机关依据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》、《治安管理处罚法》相关规定，对其予以行政拘留、没收器具并处罚款的行政处罚。（注3）
本案发生在新修订《治安管理处罚法》实施后，公安机关对刘某违法飞行无人机“情节较重”行为实行“并罚”：既对其依据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》予以没收器具并处罚款，又对其依据《治安管理处罚法》予以行政拘留。
需要注意：违法飞行无人机不具备“情节较重”情形的，不符合治安处罚条件，仍按照《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》予以处罚。
还需注意，违法升放无人驾驶自由气球、系留气球等升空物体，情节较重的，亦实行“并罚”：由气象部门依据《升空气球管理办法》（第二十八条）、《通用航空飞行管制条例》（第四十三条）等规定予以处罚，由公安机关依据新修订《治安管理处罚法》第四十六条第一款、第一百四十一条第三款予以拘留处罚；不具备“情节较重”情形的，不符合治安处罚条件，应依法移交气象部门处理。
对侵犯个人信息行为，在刑罚和部门行政法规定处罚基础上，新增治安拘留处罚。
非法出售或者提供公民个人信息，窃取或者以其他方法非法获取公民个人信息，情节严重，构成犯罪的，按侵犯公民个人信息罪（《刑法》第二百五十三条之一）追究刑事责任。
之前，对侵犯个人信息尚不构成犯罪的，按照原《网络安全法》第六十四条第二款，“由公安机关没收违法所得，并处违法所得一倍以上十倍以下罚款，没有违法所得的，处一百万元以下罚款。”按照2026年1月1日实施的新修订《网络安全法》第七十一条第二款，“由公安机关依照有关法律、行政法规的规定处罚。”
对违法处理个人信息（包括：对个人信息违法收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开、删除等），尚不构成犯罪的，按照《个人信息保护法》第六十六条第一款，“由履行个人信息保护职责的部门责令改正，给予警告，没收违法所得，对违法处理个人信息的应用程序，责令暂停或者终止提供服务；拒不改正的，并处一百万元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上十万元以下罚款。”第二款，“有前款规定的违法行为，情节严重的，由省级以上履行个人信息保护职责的部门责令改正，没收违法所得，并处五千万元以下或者上一年度营业额5%以下罚款，并可以责令暂停相关业务或者停业整顿、通报有关主管部门吊销相关业务许可或者吊销营业执照；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以上一百万元以下罚款，并可以决定禁止其在一定期限内担任相关企业的董事、监事、高级管理人员和个人信息保护负责人。”
此次，新修订《治安管理处罚法》第五十六条，对尚不构成犯罪的侵犯个人信息行为新增拘留处罚规定，“处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以下拘留”；并且，第一百四十一条第三款强调“并罚”。
显然，2026年1月1日新修订《治安管理处罚法》、《网络安全法》实施后，侵犯个人信息尚不构成犯罪的，公安机关应依照《个人信息保护法》第六十六条相应款予以处罚（不再依照《网络安全法》处罚，因新修订《网络安全法》第七十一条第二款，删除了原《网络安全法》第六十四条第二款规定的具体处罚内容，仅做了“由公安机关依照有关法律、行政法规的规定处罚”的指引性规定），并依照新修订《治安管理处罚法》第五十六条、第一百四十一条第三款予以治安拘留处罚。
需要注意：新修订《治安管理处罚法》第一百四十一条第三款规定的“并罚”情形，并不限于本条款列举的第三十二条、第三十四条、第四十六条、第五十六条规定的违法行为（注4）。
如：对非法生产、经营、购买、运输制毒物品尚不构成犯罪行为，新修订《治安管理处罚法》新增了拘留处罚，对这类违法行为，亦应治安拘留与其他行政处罚“并罚”，其刑罚、其他行政处罚与治安拘留处罚衔接情况如下：
违反国家规定，非法生产、买卖、运输醋酸酐、乙醚、三氯甲烷或者其他用于制造毒品的原料、配剂，情节较重，构成犯罪的，按非法生产、买卖、运输制毒物品罪（《刑法》第三百五十条）追究刑事责任。
之前，对非法生产、经营、购买、运输制毒物品尚不构成犯罪的，按照《易制毒化学品管理条例》第三十八条第一款，“由公安机关没收非法生产、经营、购买或者运输的易制毒化学品、用于非法生产易制毒化学品的原料以及非法生产、经营、购买或者运输易制毒化学品的设备、工具，处非法生产、经营、购买或者运输的易制毒化学品货值十倍以上二十倍以下的罚款，货值的二十倍不足一万元的，按一万元罚款；有违法所得的，没收违法所得；有营业执照的，由市场监督管理部门吊销营业执照”。
此次，新修订《治安管理处罚法》第八十六条，对尚不构成犯罪的非法生产、经营、购买、运输制毒物品行为，新增拘留处罚规定，“处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留”，有利于从源头上打击毒品违法犯罪行为。
故对这类违法行为，公安机关除依照《易制毒化学品管理条例》第三十八条第一款予以罚款、没收违法所得处罚外，还应依照新修订《治安管理处罚法》第八十六条予以拘留处罚；有营业执照的，依照《易制毒化学品管理条例》第三十八条第一款规定，移交市场监督管理部门予以吊销。
再如：对系列违反危险物质管理规定尚不构成犯罪行为（包括储存、运输、使用），新修订《治安管理处罚法》第三十六条新增了拘留处罚，故对违法储存、运输、使用危险物质尚不构成犯罪行为，亦应治安拘留与相关行业部门行政处罚“并罚”，其刑罚、其他行政处罚与治安拘留处罚衔接情况如下：
违反爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的管理规定，在生产、储存、运输、使用中发生重大事故，造成严重后果的，按危险物品肇事罪（《刑法》第一百三十六条）追究刑事责任。
对违法储存、运输、使用国家禁止使用的危险化学品尚不构成犯罪的，应治安拘留与安全生产监督管理部门罚款、没收违法所得等处罚“并罚”（此处略，详见《<治安管理处罚法>修改主要内容及公安执法需注意问题（12）——治安处罚与其他行政处罚的竞合及法律适用规则》）。
对违法储存、运输、使用其他危险物质尚不构成犯罪的，亦应治安拘留与对应的行业部门行政处罚“并罚”。
注 释
注1：参见“公安部新闻传媒”，2026年2月4日：《公安部公布依法打击无人机“黑飞”违法犯罪典型案例》。
注2：参见“平安北京”，2025年10月4日：《热心群众积极举报“黑飞”并婉言拒收奖励，“这是我应该做的”》。
注3：参见“平安北京”，2026年3月18日：《警示！又有2人因“黑飞”被查处！》。
注4：参见《治安管理处罚法释义与实务指南（2025年修订版）》，第825页，中国长安出版传媒有限公司中国长安出版社，2025年8月第1版。
（法制总队行政案件支队 彭杨）
来源：法制总队
编辑：彭杨、冯昊文
校对：秦纪伟
审稿：谢恩伯
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