十种能力 ||《治安管理处罚法》修改主要内容及公安执法需注意问题⑫——治安处罚与其他行政处罚的竞合及法律适用规则

新修订《治安管理处罚法》在对违法行为的处罚提供充足法律依据的同时，也在客观上造成治安处罚与公安其他行政处罚，以及公安行政处罚与其他行业监管部门处罚交叉、法律竞合情况增多,需要民警在执法办案中充分关注。

下面，笔者予以梳理分析，以帮助基层民警进一步提高依法履行职责能力，并做好与相关执法主体的案件移交工作，共同提升社会治理效能。

公安行政处罚特别是治安处罚，与其他行业监管部门处罚存在较多交叉，现行有效法律306件中，有100部法律规定了与治安处罚的衔接性条款（注1），其中，存在大量处罚交叉、法律竞合情况。新修订《治安管理处罚法》扩大治安处罚范围，使这种处罚交叉、法律竞合情况更多。

如：对组织、领导传销活动尚不构成犯罪，以及胁迫、诱骗参加传销活动行为，原《治安管理处罚法》没有规定处罚；《禁止传销条例》第二十四条第一款规定：“组织策划传销的，由工商行政管理部门没收非法财物，没收违法所得，处五十万元以上二百万元以下的罚款”；第二款规定：“介绍、诱骗、胁迫他人参加传销的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收非法财物，没收违法所得，处十万元以上五十万元以下的罚款”。故之前，均由市场监管部门按照《禁止传销条例》处罚。

此次，新修订《治安管理处罚法》将这两种违法行为纳入治安处罚范围，其第三十四条第一款规定：“组织、领导传销活动的，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留”；第二款规定：“胁迫、诱骗他人参加传销活动的，处五日以上十日以下拘留；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留”。

显然，这两种违法行为，同时违反《禁止传销条例》与新修订《治安管理处罚法》，存在治安处罚与市场监管部门处罚交叉、法律竞合。（后面详述）

对法律竞合情况下如何适用法律，执法中，需特别注意以下两方面：

一方面，把握行政法中法条竞合的法律适用规则。

根据《行政处罚法》第二十九条，“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”，故多个法律规范规定不同数额罚款处罚的，实行“一事不再罚”，“按照罚款数额高的规定处罚”。

如：前面提到的容留他人吸食、注射毒品或者介绍买卖毒品，尚不构成犯罪的，《禁毒法》与新修订《治安管理处罚法》竞合，对一般情节的处罚，两部法规定一致；但对“情节较轻的”处罚，新修订《治安管理处罚法》规定的罚款数额比《禁毒法》高。故适用法律时，根据《行政处罚法》第二十九条“按照罚款数额高的规定处罚”，应按照新修订《治安管理处罚法》给予更重的治安处罚。

对不同法律规范规定不同种类处罚的，则不受“一事不再罚”限制（注2、3、4），原则上实行“并罚”。

如：对系列违反危险物质管理规定的行为（包括“使用”），新修订《治安管理处罚法》第三十六条规定：“处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。”《危险化学品安全管理条例》第七十五条第一款规定：“生产、经营、使用国家禁止生产、经营、使用的危险化学品的，由安全生产监督管理部门责令停止生产、经营、使用活动，处二十万元以上五十万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

可见，对使用国家禁止使用的危险化学品尚不构成犯罪的，《危险化学品安全管理条例》规定了罚款、没收违法所得等处罚，新修订《治安管理处罚法》规定了拘留处罚，故属于不同法律规范规定不同种类处罚，应实行“并罚”：由安全生产监督管理部门予以罚款、没收违法所得等处罚；由公安机关予以治安拘留处罚。

另一方面，法律有特别规定的，适用特别规定。

如：新修订《治安管理处罚法》第一百四十一条第三款规定：“本法第三十二条（扰乱无线电管理秩序）、第三十四条（组织、领导传销活动）、第四十六条（违法飞行无人机）、第五十六条（侵犯个人信息）规定给予行政拘留处罚，其他法律、行政法规同时规定给予罚款、没收违法所得、没收非法财物等其他行政处罚的行为，由相关主管部门依照相应规定处罚；需要给予行政拘留处罚的，由公安机关依照本法规定处理。”该规定，实际上也体现了不同法律规范规定不同种类处罚的，原则上实行“并罚”的法条竞合法律适用规则。

故前面提到的组织、领导传销活动尚不构成犯罪，以及胁迫、诱骗参加传销活动行为，存在《禁止传销条例》与新修订《治安管理处罚法》的竞合，适用法律时，应按照新修订《治安管理处罚法》第一百四十一条第三款的特别规定进行“并罚”：由市场监管部门按照《禁止传销条例》第二十四条相应款予以处罚，由公安机关依照新修订《治安管理处罚法》第三十四条、第一百四十一条第三款予以治安拘留处罚。

需要注意：新修订《治安管理处罚法》第一百四十一条第三款规定的“并罚”情形，并不限于本条款列举的第三十二条、第三十四条、第四十六条、第五十六条规定的违法行为（注5）。根据不同法律规范规定不同种类处罚，原则上实行“并罚”的法条竞合法律适用规则，对本法规定了行政拘留，而其他法律法规同时规定由相关主管部门予以罚款等非限制人身自由的其他行政处罚的，都应参照本条款规定实行“并罚”：由相关主管部门依照相应规定处罚；需要给予行政拘留处罚的，由公安机关依照本法规定处理。

再如：住宿业务经营者、服务提供者未按规定执行住宿实名制行为，同时违反新修订《治安管理处罚法》与《反恐怖主义法》，存在法律竞合，新修订《治安管理处罚法》对其法律适用做了特别规定。

对该违法行为，新修订《治安管理处罚法》第六十七条第一款规定：“处五百元以上一千元以下罚款；情节较轻的，处警告或者五百元以下罚款”；《反恐怖主义法》第八十六条第二款规定：“由主管部门处十万元以上五十万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款”。根据《行政处罚法》第二十九条有关法条竞合，“按照罚款数额高的规定处罚”的法律适用规则，对这类违法行为就会按照《反恐怖主义法》给予高额罚款。

但是，新修订《治安管理处罚法》对这类违法行为的法律适用做了特别规定，其第六十七条第二款规定：“实施前款行为，妨害反恐怖主义工作进行，违反《中华人民共和国反恐怖主义法》规定的，依照其规定处罚。”

可见，对未按规定执行住宿实名制的违法行为，并不能一律根据《行政处罚法》第二十九条“按照罚款数额高的规定处罚”，只有“妨害反恐怖主义工作进行”的，才按照新修订《治安管理处罚法》第六十七条第二款的特别规定，适用《反恐怖主义法》第八十六条第二款予以高额罚款；对一般不履行治安防范责任的治安违法行为，则应按照新修订《治安管理处罚法》第六十七条第一款予以治安处罚。