“十种能力” ||《治安管理处罚法》修改的主要内容及公安执法需注意问题⑦ ——加强合法权益保护

平衡权利与秩序

加强合法权益保护

新修订的《治安管理处罚法》，进一步强化对公民、法人和其他组织以及违反治安管理行为人合法权益的保护，更好地保障法律惩戒的刚性与人性关怀的温度，彰显了社会主义法治的文明进步（注1、2），主要表现在明确规定治安案件中的正当防卫、扩大听证案件的范围、保障被处罚人和被询问人正当权益和需求、完善对当事人复议诉讼权利的规定等4个方面。

下面，笔者结合公安执法实际和相关案例，分析执法工作中需注意的具体问题，以期对基层民警理解把握并准确运用新修订《治安管理处罚法》提供帮助。

一、明确规定治安案件中的正当防卫

二、扩大听证案件的范围

三、保障被处罚人和被询问人正当权益和需求

四、完善对当事人复议诉讼权利的规定

正当防卫是公民对不法侵害进行自我救济的法定权利，是“以法对不法”、与违法犯罪行为做斗争的正义之举，能有效遏制和减少违法犯罪行为的发生。《民法典》第一百八十一条和《刑法》第二十条均规定了正当防卫，但原《治安管理处罚法》未规定正当防卫，仅公安部2007年1月8日印发的《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释（二）》（公通字【2007】1号）第一条规定：“为了免受正在进行的违反治安管理的侵害而采取的制止违法侵害行为，不属于违反治安管理行为。”

之前，由于缺乏明确的法律依据，治安案件中的正当防卫认定问题，一直是困扰基层的执法难点，大多数时候，被打后只要还手，公安机关都按“互殴”对双方“各打五十大板”、均予以治安处罚，形成“唯结果论”“谁伤谁有理”“谁闹谁有理”的局面。

此次，新修订《治安管理处罚法》第十九条明确规定：“为了免受正在进行的不法侵害而采取的制止行为，造成损害的，不属于违反治安管理行为，不受处罚；制止行为明显超过必要限度，造成较大损害的，依法给予处罚，但是应当减轻处罚；情节较轻的，不予处罚。”该规定，为治安案件中认定正当防卫提供了明确的法律依据，与民法典、《刑法》规定的正当防卫制度形成呼应，使正当防卫制度在不同法律层面全面衔接，有利于保障被侵害人合法权益、有效震慑违法人员、伸张社会正义、捍卫“法不能向不法让步”的法治精神。

正确认定治安案件中的正当防卫，民警执法中需参照2020年8月最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于依法适用正当防卫制度的指导意见》（简称《正当防卫指导意见》），以及2022年12月最高人民检察院、公安部《关于依法妥善办理轻伤害案件的指导意见》（简称《轻伤害案件指导意见》）的相关规定，尤其需注意以下3个方面：

参照《正当防卫指导意见》，要查事件起因：是否存在不法侵害。不法侵害既包括侵犯生命、健康权利的行为，也包括侵犯人身自由、公私财产等权利的行为；既包括犯罪行为，也包括违法行为，不应将不法侵害不当限缩为暴力侵害或者犯罪行为。要查防卫时间：不法侵害是否正在进行。对于不法侵害虽然暂时中断或者被暂时制止，但不法侵害人仍有继续实施侵害的现实可能性的；对于不法侵害人虽已取得财物，但通过追赶、阻击等措施能够追回财物的，均可以视为不法侵害仍在进行。要查防卫意图：是否为了制止正在发生的不法侵害。故意以语言、行为等挑动对方侵害自己再予以反击的防卫挑拨，不是正当防卫。要查防卫限度：防卫行为是否超过必要限度、造成较大损害。对于防卫行为与不法侵害相差悬殊、明显过激的，应当认定防卫明显超过必要限度。具体需要做好以下调查取证工作：

第一，参照《正当防卫指导意见》第19条：“做好侦查取证工作。公安机关在办理涉正当防卫案件时，要依法及时、全面收集与案件相关的各类证据，为案件的依法公正处理奠定事实根基。取证工作要及时，对冲突现场有视听资料、电子数据等证据材料的，应当第一时间调取；对冲突过程的目击证人，要第一时间询问。取证工作要全面，对证明案件事实有价值的各类证据都应当依法及时收集，特别是涉及判断是否属于防卫行为、是正当防卫还是防卫过当以及有关案件前因后果等的证据。”

第二，参照《轻伤害案件指导意见》第（四）条：“坚持全面调查取证。公安机关应当注重加强现场调查走访，及时、全面、规范收集、固定证据。建立以物证、勘验笔录、检查笔录、视听资料等客观性较强的证据为核心的证据体系，避免过于依赖言词证据定案”。

要全面审查证据、案件细节，结合全案情况综合分析判断，具体需要做好以下4方面工作：

第一，参照《正当防卫指导意见》第2条：“立足具体案情，依法准确认定。要立足防卫人防卫时的具体情境，综合考虑案件发生的整体经过，结合一般人在类似情境下的可能反应，依法准确把握防卫的时间、限度等条件。要充分考虑防卫人面临不法侵害时的紧迫状态和紧张心理，防止在事后以正常情况下冷静理性、客观精确的标准去评判防卫人。”

第二，参照《正当防卫指导意见》第12条：“准确认定΄明显超过必要限度΄。防卫是否΄明显超过必要限度΄，应当综合不法侵害的性质、手段、强度、危害程度和防卫的时机、手段、强度、损害后果等情节，考虑双方力量对比，立足防卫人防卫时所处情境，结合社会公众的一般认知作出判断。在判断不法侵害的危害程度时，不仅要考虑已经造成的损害，还要考虑造成进一步损害的紧迫危险性和现实可能性。不应当苛求防卫人必须采取与不法侵害基本相当的反击方式和强度。”

第三，参照《轻伤害案件指导意见》（五）：“坚持全面审查案件。人民检察院应当注重对案发背景、案发起因、当事人的关系、案发时当事人的行为、伤害手段、部位、后果、当事人事后态度等方面进行全面审查，综合运用鉴定意见、有专门知识的人的意见等，准确认定事实，辨明是非曲直。”

第四，参照《正当防卫指导意见》第9条：准确区分正当防卫行为与相互斗殴，“坚持主客观相统一原则，通过综合考量案发起因、对冲突升级是否有过错、是否使用或者准备使用凶器、是否采用明显不相当的暴力、是否纠集他人参与打斗等客观情节，准确判断行为人的主观意图和行为性质。”“双方因琐事发生冲突，冲突结束后，一方又实施不法侵害，对方还击，包括使用工具还击的，一般应当认定为防卫行为。”

在全面调查取证、综合分析判断基础上，依法依规作出处理，具体包括以下3种处理：

第一，依规终止案件调查。制止行为没有明显超过必要限度的，属于正当防卫，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款第（一）项，“没有违法事实”的，终止调查，制作并向当事人送达《终止案件调查决定书》。

第二，依法减轻处罚。制止行为明显超过必要限度，造成较大损害的，依法给予处罚，但是应当减轻处罚，制作并向当事人送达《行政处罚决定书》。

第三，依法不予处罚。制止行为明显超过必要限度，造成较大损害，情节较轻的，依法不予处罚，制作并向当事人送达《不予行政处罚决定书》。

需要注意：参照《正当防卫指导意见》第11条：“准确把握防卫过当的认定条件。根据刑法第二十条第二款的规定，认定防卫过当应当同时具备΄明显超过必要限度΄和΄造成重大损害΄两个条件，缺一不可。”故只有制止行为“明显超过必要限度”，并且“造成较大损害的”，两个条件同时具备、缺一不可，才依法给予治安处罚（注3、4）；同时，根据新修订《治安管理处罚法》第十九条，“应当减轻处罚；情节较轻的，不予处罚。”

如：2020年11月的“山东淄博张女士案”。饭店老板张女士被醉酒男子刘某三次挥拳殴打后，用啤酒瓶还击，致刘某头部受伤（经鉴定为轻微伤）。公安机关认定刘某寻衅滋事，给予行政拘留六日处罚；同时，认定张女士殴打他人，给予行政拘留五日并处罚款二百元处罚。张女士不服对本人的处罚提起诉讼，案件经过两审，法院均驳回张女士的诉讼请求。后经检察院抗诉，2024年4月，山东省高级人民法院经再审认为，张女士的还击是为制止违法侵害，不是治安违法行为，故判决撤销公安机关对张女士的处罚。

本案，正如检察院抗诉认为，醉酒男子刘某持续施暴具有明显攻击性，张女士反击符合防卫三要素：侵害突发性（从言语冲突到肢体攻击仅40秒）、手段相当性（啤酒瓶对徒手）、时间连续性（全程无主动攻击）。此外，醉酒男子刘某体型高大，张女士瘦小，力量对比悬殊。最终高级法院再审认定张女士的还击是为制止违法侵害、不违法。该案，被认为直接推动了《治安管理处罚法》中正当防卫条款的规定。

新修订《治安管理处罚法》增加对“责令停业整顿”、未成年人拘留案件以及重大、复杂案件的听证规定，主要表现在以下3个方面：

新修订《治安管理处罚法》吸收《行政处罚法》第六十三条第一款第（四）项、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百二十三条第一款第（一）项有关对“责令停产停业”可申请听证的规定，其第一百一十七条第一款，将“责令停业整顿”纳入听证范围。

新修订《治安管理处罚法》第一百一十七条第二款规定：“对依照本法第二十三条第二款规定可能执行行政拘留的未成年人，公安机关应当告知未成年人和其监护人有权要求举行听证；未成年人和其监护人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。对未成年人案件的听证不公开举行。”赋予可能执行行政拘留的未成年人听证权，一方面，有利于充分保护未成年人的合法权益，另一方面，通过听证程序，能更好对未成年违法行为人进行守法、敬畏法律的法治教育。

新修订《治安管理处罚法》第一百一十七条第三款规定：“前两款规定以外的案情复杂或者具有重大社会影响的案件，违反治安管理行为人要求听证，公安机关认为必要的，应当及时依法举行听证。”

新修订《治安管理处罚法》从尊重和保障人权、体现执法人性化的角度，对被处罚人、被询问人的正当权益和需求，增加了系列规定（注5），主要表现在以下两方面：

对申请暂缓执行拘留的情形，原《治安管理处罚法》仅限于“申请行政复议、提起行政诉讼”（第一百零七条）；对拘留期间出所，则未做规定。

此次，新修订《治安管理处罚法》完善暂缓执行拘留的情形，并吸收《拘留所管理条例》相关内容（第二十七条第一款、第三款），增加拘留期间暂时出所的规定，其第一百二十六条规定：被决定执行拘留处罚的人，或正在执行拘留处罚的人，“遇有参加升学等重要考试、子女出生或者近亲属病危、死亡等情形”，可以申请暂缓执行拘留或者申请出所，被拘留人出所的时间不计入拘留期限。

吸收《公安机关办理行政案件程序规定》有关询问的规定，加强对被询问人权益的保护，具体表现在以下两方面：

第一，新修订《治安管理处罚法》充分吸收《公安机关办理行政案件程序规定》相关内容（第七十一条第二款），增加保证被询问违法行为人正当需求的规定，其第九十七条第三款规定：“询问查证期间，公安机关应当保证违反治安管理行为人的饮食、必要的休息时间等正当需求。”

第二，新修订《治安管理处罚法》部分吸收《公安机关办理行政案件程序规定》相关内容（第七十九条第一款），增加对被侵害人、其他证人询问地点的规定，其第九十九条第一款规定：“人民警察询问被侵害人或者其他证人，可以在现场进行，也可以到其所在单位、住处或者其提出的地点进行；必要时，也可以通知其到公安机关提供证言。”

被侵害人、其他证人不是违法行为人，不能传唤，但其证言往往对查清案件事实至关重要，对他们进行询问的地点做特别规定，平衡了公安机关执法与方便他们作证的需要。

与原《治安管理处罚法》相比，新修订《治安理处罚法》对当事人的复议诉讼权进行了全面规定，主要表现在以下两方面：

原《治安管理处罚法》仅规定了被处罚人对处罚决定的复议诉讼权（第一百零二条）；《公安机关执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释（二）》规定了被侵害人对违法行为人处罚决定的复议权；对被侵害人的诉讼权，原《治安管理处罚法》和公安部文件均未做规定，但被侵害人与处罚决定有直接的利害关系，故被侵害人对处罚决定有权提起行政诉讼，司法实践中没有分歧。

此次，新修订《治安管理处罚法》明确规定被处罚人、被侵害人均享有复议诉讼权（第一百二十一条），使被侵害人的复议诉讼权有了明确的法律依据。

原《治安管理处罚法》仅规定了被处罚人对处罚决定的复议诉讼权（第一百零二条）；公安部在制发的法律文书《收缴/追缴物品清单》中，明确了当事人对收缴、追缴决定的复议诉讼权。

此次，新修订《治安管理处罚法》结合新增的系列禁止令规定，对复议诉讼范围做了全面规定，其第一百二十一条规定：“被处罚人、被侵害人对公安机关依照本法规定作出的治安管理处罚决定，作出的收缴、追缴决定，或者采取的有关限制性、禁止性措施等不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”

可见，被处罚人、被侵害人对处罚决定，收缴、追缴决定，以及限制性、禁止性措施等，均有复议诉讼权，明显扩大了复议诉讼范围，涵盖了公安机关依据《治安管理处罚法》作出的所有行政处罚和行政处理决定（注6）。

注1、2、3、6：《治安管理处罚法释义与实务指南（2025年修订版）》，第40页、《前言》、第134页、第687页，中国长安出版传媒有限公司中国长安出版社出版，2025年8月第1版。

注4：许永安主编《<中华人民共和国治安管理处罚法>释义与适用》，第106页，中国民主法制出版社，2025年8月第1次印刷。

注5：“中国法律评论”，2025-07-23，张义健：《2025年<治安管理处罚法>修订解读》。