行政丨医疗保健机构办理出生医学证明行为性质该如何认定？

舒某诉某医院不履行法定职责案

基本信息

裁判文号：北京市西城区人民法院（2020）京0102行初142号行政判决书

编写人：北京市西城区人民法院  盛亚娟  曹实

基本案情

原告舒某与案外人白某于2017年12月9日结婚，后原告舒某怀孕，在被告某医院处建立母婴保健档案。2018年7月25日，原告起诉白某离婚。2019年1月23日，黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区人民法院作出（2019）黑0202民初248号民事判决书，认为原告舒某现已怀孕，为了未来子女的健康成长，维护家庭关系稳定，双方应珍惜夫妻感情，判决驳回舒某的诉讼请求。2019年3月7日，原告舒某于被告某医院处分娩一女婴，后原告要求被告为其女办理《出生医学证明》，被告以新生儿父亲未到场且原告舒某无法提供新生儿父亲有效身份证件为由未予办理，遂成讼。

案件焦点

1.某医院是否为本案适格被告；

2.被告某医院未出具《出生医学证明》的行为是否构成不履行法定职责。

法院裁判要旨

北京市西城区人民法院经审理认为：

第一，某医院出具《出生医学证明》属于行政行为，某医院是行政诉讼法的适格被告。

一是从出具《出生医学证明》的行为特征来看，《中华人民共和国母婴保健法》第二十三条规定，医疗保健机构和从事家庭接生的人员按照国务院卫生行政部门的规定，出具统一制发的新生儿出生医学证明。可见《出生医学证明》是根据法律明确授权由医疗保健机构等按规定出具，未经授权的主体禁止出具；《出生医学证明》由国家卫生行政部门统一制发，签发时间、流程、内容等均由法律规范明确规定；医疗机构对符合条件的公民必须出具《出生医学证明》，没有自主选择是否出具、何时出具、如何出具的权利。出具《出生医学证明》的行为具有授权性、法定性和强制性，符合行政权行使的一般特征。医疗服务行为是基于医患双方缔结的合同关系所产生的行为，虽然出于职业伦理和道德，医方具有一定的强制缔约义务，但总体上遵循私法的意思自治原则。对于提供医疗服务的主体有严格的资格限制，但对其从事的诊断、治疗等具体行为不需要法律明确授权，对其形式和内容亦不存在法定要式，而是由医患双方自主决断。因此，医疗服务行为呈现非授权性、意定性和自愿性特点。因此，出具《出生医学证明》在行为特征上区别于出具病历、处方等医疗服务行为。

二是从出具《出生医学证明》的行为效力及目的来看，行政行为通过履行公共管理职能，维护公共秩序，以促进公共利益的整体实现；民事行为调整平等公民、法人或其他组织之间的关系，目的在于实现个体权利义务的增减得失。《出生医学证明》载明新生儿姓名、性别、健康状况、出生地点、父母情况等信息，具有医学法律效力，用以证明出生人口的自然状况和血亲关系。其既是新生儿依法获得国籍、社会保障以及户籍机关进行户籍登记的医学依据，也是国家进行人口管理的重要凭证，制度目的在于建立稳定的社会关系，在教育、就业、养老等方面实现社会利益的有序分配。因此，出具《出生医学证明》体现明显的公共管理职能。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。某医院虽然不是行政机关，但其承担出具《出生医学证明》的行政管理职能，是法律法规授权的组织，因此具有行政诉讼的被告主体资格，是本案适格被告。

第二，被告某医院未出具《出生医学证明》的行为构成不履行法定职责。

《国家卫生和计划生育委员会、公安部关于启用和规范管理新版<出生医学证明的通知>》附件2《新版<出生医学证明>（第五版）首次签发情形与要求》第二部分“首次签发要求”中规定，签发机构审验新生儿父母有效身份证件原件并留存复印件后，按照《出生医学证明首次签发登记表》内容签发。在有关“新生儿父母信息”部分中规定，未提供新生儿父亲信息的，新生儿母亲应当提供本人签字的书面声明，签发机构可在《出生医学证明》上父亲信息的相应栏目处填写“/”。被告认为，原告未按上述规定要求向被告某医院提供新生儿父亲的有效身份证原件。但是，原告的母婴健康保健系统中已经录入了父亲信息，不属于上述规定中“未提供新生儿父亲信息的”情形，因而被告不能仅凭原告的单方声明在父亲信息栏目处填“白某”或“/”而不为原告之女办理《出生医学证明》。

被告严谨的工作态度值得肯定，但对上述规范性文件条款的理解过于机械，不利于保护当事人的合法权益。从查明的事实可知，原告与白某的婚姻原本处于存续状态，在原告的母婴健康保健系统中录入白某的相关信息是怀孕建档的正常流程和要求。后原告因与白某产生矛盾起诉离婚，根据生效民事判决记载，诉讼时原告已经怀孕，且仅有原告一方出庭而白某未出庭。可见原告在本案中所称其无法联系白某以取得其身份证件具有合理性。因此，原告在办理《出生医学证明》时无法提供新生儿父亲身份证件既非原告过错所致，也无其他可代替性方案。而对于不能提供新生儿父亲信息的情形，上述规定给予了“依母亲书面声明”进行办理的解决途径。若某医院仅因母婴保健系统中曾记录父亲信息就阻断该解决途径，必将使原告之女陷入无法获得救济的境地，对原告之女后续获得国籍、户籍、社会保障等权益造成重大影响。这既背离了规范《出生医学证明》的初衷，也不符合人口管理的根本目的。

综上，当新生儿父亲拒绝出面提供有效身份证件为新生儿办理《出生医学证明》时，签发机构应当根据新生儿母亲签字的书面声明，在父亲栏目项填“/”，并为新生儿办理《出生医学证明》。本案中，某医院在原告多次申请下仍拒绝为其女办理《出生医学证明》的行为，违反了《中华人民共和国母婴保健法》第二十三条之规定，属于不履行法定职责。

北京市西城区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：

责令某医院于本判决生效后七日内为舒某之女出具《出生医学证明》。

法官后语

本案判决具有理论和实践的双重意义。

一是在理论层面，本案明确了医疗保健机构办理新生儿出生医学证明的行为性质，确认了医疗保健机构能够作为适格被告参与行政诉讼。医疗保健机构具有一定的特殊性，一方面，作为医疗服务的提供单位，其与就医患者形成了以诊断、治疗为核心的平等民事法律关系，一旦出现医患纠纷，可诉诸民事纠纷解决途径；另一方面，医疗保健机构属于事业单位，承担一定的公共服务职能，在法律、法规授权的情况下可以行使行政管理职责，与就医患者形成行政法律关系。办理出生医学证明的行为如何认定在实践中存在一定争议，有观点认为，办理出生医学证明是对新生儿自然情况的记载，属于医院为产妇提供生育医疗服务的附随义务，属于民事范畴；还有观点认为，办理出生医学证明是卫生健康监管部门委托医疗机构行使行政管理职权的行为，实施主体是医院，但行政责任的承担者是卫生行政部门。

本判决从行为权力来源、行为特征、行为效力、行为目的四个方面对办理出生医学证明的性质进行了厘清：（1）从权力来源看，《中华人民共和国母婴保健法》第二十三条明确规定由医疗保健机构出具出生医学证明，该权力直接来源于法律授予，而非卫生行政部门的委托。（2）从行政特征来看，出生医学证明具有法定性和强制性，医疗保健机构对出生医学证明出具的条件、时间、内容、形式不可随意选择，亦不可与新生儿家属意定更改。（3）从行为效力来看，出生医学证明用以载明新生儿自然情况和血亲关系，是新生儿获得国籍、户籍、社会保障的必要依据，不仅具有医学意义，更具有社会意义。（4）从行为目的来看，出生医学证明是国家进行人口管理、合理分配社会资源、维护稳定社会秩序的基本手段，具有明显的公共管理色彩。综上，办理出生医学证明既区别于基于意思自治的民事医疗行为，亦不属于受卫生行政部门的委托行为，是直接源于法律授权的具有公共管理职能的行政行为。

二是实践层面，本案为部分请求医疗保健机构签发出生医学证明时遇到困难的家长提供了有益指引。母婴健康保健系统录有新生儿父亲信息，但办理出生医学证明时父亲拒不提供身份证件时应如何处理，现有操作规范缺乏规定。此类案件在夫妻之间感情不和，甚至正处于离婚争议时多发。一方面，医疗机构要综合考虑母亲不能提供父亲身份证件是否存在主观过错或主观恶意，如果综合相关情节能够认为母亲有合理理由难以提供父亲信息，不应对其过分苛责，应考虑容许母亲通过“单方声明”办理出生医学证明。另一方面，出生医学证明影响新生儿重大人身、财产权益，在不违反法律禁止性规定的前提下，医疗机构应当尽其所能地从有利于新生儿的角度考量，方符合行政管理的根本初衷。

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