行政丨村务公开监督职责的履行程度与保障村民知情权、村民自治范围之间有何联系？
马某诉某区人民政府不履行法定职责案
基本信息
裁判文号：北京市高级人民法院（2020）京行终1391号行政判决书
编写人：北京市第四中级人民法院 武楠 李世邦
基本案情
2019年4月10日，马某向某村委会提起村务公开申请，要求公开涉案村务事项。2019年5月9日，马某向某区政府申请责令某村委会公开马某申请的村务事项。2019年5月22日，某区政府向马某作出《告知》，告知马某：由于目前还未到法定答复期限，还请马某耐心等待。同日，某区信访办公室向某乡政府作出《关于顾某、马某“履责申请”的转送函》，要求某乡政府认真组织调查。2019年5月24日，某乡政府作出《关于要求某村委会对村务公开相关内容进行公示的通知》，要求某村委会就马某申请公开的村务事项予以查找核实，并于2019年6月13日前公布。2019年6月11日，某村委会就马某的村务公开申请召开会议，决定公示：“一、2011-2019年，某村委会与××公园签署的房屋租金情况。二、起始年至2019年，北京××4S店与某村委会签订的土地租赁情况。三、北京××4S店合同解约赔付款情况……”某村委会将公示村务事项予以张贴公布。2019年6月28日，某区政府作出《关于顾某、马某申请村务公开有关事项的答复》（以下简称被诉答复），主要内容为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映”之规定，某乡政府已要求某村委会在村委会公示栏对村务事项进行公开，请前往查看。
案件焦点
1.被告是否履行调查核实职责，原告的村务公开监督请求是否成立；
2.村务公开监督职责的履行程度如何裁量。
法院裁判要旨
北京市第四中级人民法院经审理认为：关于法定职责的依据问题。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条的规定，马某作为某村村民，有权向县级人民政府反映该村村民委员会村务公开问题。某区政府作为一级人民政府，负有调查核实，并在确认村民委员会存在不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况下责令其公开的职责。
关于某区政府是否按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定履行了调查核实及监督职责的问题。马某认为某区政府并未按照其要求履行调查核实职责。对此，应根据《中华人民共和国村民委员会组织法》对村务公开制度及管理监督方式的规定进行审查。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十三条、第三十条以及《北京市实施<中华人民共和国村民委员会组织法>的若干规定》第二十七条至第二十九条的规定，某区政府作为一级人民政府，在法律授权范围内履行调查核实监督职责，既不能不作为，亦不能超越法律授权范围作为。综观某区政府履行职责的情况，其收到申请后首先要求属地乡政府进行核实、调查和处理。在乡政府反馈情况后，某区政府经审查判断认为某村委会已公开相关信息，并作出被诉答复。法院认为，某区政府履行职责的前述行为符合《中华人民共和国村民委员会组织法》及《北京市实施<中华人民共和国村民委员会组织法>的若干规定》。
关于村务公开监督职责履行的范围问题。合同内容是否公平、合理以及合同履行情况是否存在侵吞集体资产、侵害集体利益的情形不属于区政府履行调查核实村务公开的职责范围。村民如认为村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映。村民如认为村民委员会的决定不适当的，可以通过村民会议的方式行使撤销或变更的权利。也就是说，应当充分尊重村民自治，鼓励村民通过村民会议等形式充分行使民主管理和民主监督权利。
北京市第四中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，作出如下判决：
驳回马某的诉讼请求。
二审法院同意一审法院裁判意见。
法官后语
村务公开行政监督案件属于典型的履责之诉，该类诉讼的实质目的是要求行政机关履行监督村民委员会公开相关村务的职责。此类案件在实践中可能以撤销之诉的形式表现，如当事人请求撤销行政机关对其作出的答复，但其诉讼标的仍然是行政机关履行法定职责的请求能否成立。行政机关作出的答复当然属于案件审查的范围，但其又不能等同于案件审查范围的全部。法院审理此类案件，审查对象不能局限于被诉行政行为的合法性，也就是答复的理由是否成立。
此类案件的审查范围包括以下四个方面：
其一，行政机关在接到村民村务公开行政监督申请后是否尽到了调查核实职责。主要审查：（1）行政机关对监督申请是否进行了审核判断；（2）行政机关是否进行了调查核实，包括是否以实地走访、会议等形式对村务公开的内容、形式进行调查并形成相关证据材料；（3）区县政府交办给乡镇政府的，是否有合法有效的村务公开监督办理流程。
其二，行政机关在调查核实后是否作出了相应的答复或决定。主要审查：（1）答复或决定内容是否有相关证据支持；（2）答复或决定内容是否明确，责令公开的是否确定了合理的期限和方式，具有可执行性；（3）答复或决定作出时限及送达情况，相关法律对责令公开或不予公开决定的作出时限没有规定，实践中可参照适用行政诉讼法关于履行职责期限为两个月的规定；（4）行政机关在作出责令限期公开的通知或决定后，是否以适当形式对村民委员会的履行情况进行了复核。行政机关不仅应当及时履责，还应当全面履责，并要依法实现履责的目的。
其三，履责请求在实体法上能否成立。如果行政机关作出的拒绝性答复合法，原告要求履责的请求当然不能成立；拒绝性答复理由不当，但经审查原告的履责请求能够成立且行政机关已无判断裁量空间的，法院可以直接判决行政机关履行特定的法定职责；拒绝性答复理由不当，但原告的履责请求经审查确实不能成立的，也可以判决驳回原告的诉讼请求，并在判决理由中指明拒绝性答复理由的不当之处。这种做法，既有利于行政争议的实质解决，又能通过指明答复不当之处的方式明确事实和法律关系。
其四，行政机关履行职责是否还有判断裁量空间。法院可以直接判决行政机关履行特定内容的法定职责。法院如果审查认为履责请求能够成立，行政机关履行职责明显已无进一步判断裁量空间的，有权直接判决行政机关履行相应的职责。如果行政机关尚有判断裁量空间的，法院也可以判决行政机关针对申请重新作出处理。
村务公开监督案件的合法性审查应当坚持比例原则。比例原则是行政机关依法行政所应遵循的一般原则，其基本要求是公权机关实现行政管理目标所采取的手段对于相关法益的影响与目标实现的公益维护应当是均衡的。首先，行政机关的决定、行动或措施可以实现行政目的，即妥当性要求；其次，行政机关在可以采取实现行政目的的多种方式中，应当选择对当事人合法权益侵害最小的方式实施，即必要性原则；最后，行政机关的决定、行动或措施的成本和收益应当是均衡的、符合比例的。具体结合村务公开行政监督案件，监督的目标依法保障村民的知情权，通过调查核实，经审查判断后作出责令公开的决定或作出不予公开的答复能够实现行政目的，具备比例原则中的妥当性要求，同时也要选择对当事人合法权益侵害最小的方式实施，使其符合必要性原则。同时，要对运用监督权保护的权益与行政成本之间进行利益衡量，从而决定实施该措施的合法性与适当性。
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