行政丨行政职务行为是否属于公安管辖范围该如何分析？

徐某诉某市公安局不履行法定职责案

基本信息

裁判文号：江苏省南通市中级人民法院（2020）苏06行终407号行政判决书

编写人：江苏省南通市中级人民法院  鲍蕊

基本案情

2019年11月30日，某市公安局接到报警称徐某及家人与拆迁工作组人员因拆迁问题发生纠纷，徐某及家人被殴打。当日17时24分，处警民警到达现场，经了解系徐某家庭与拆迁工作组人员为房屋拆迁事宜发生纠纷。处警民警将各方指认的涉嫌殴打他人的人员口头传唤至派出所接受调查。

徐某认为某市公安局未履行法定职责，遂提起诉讼，请求确认2019年11月30日徐某报警后，某市公安局不制止违法行为违法。

案件焦点

某市公安局接警后的处警行为是否合法。

法院裁判要旨

江苏省南通经济技术开发区人民法院经审理认为:某市公安局接到110指挥中心指令后，派警到达现场并了解现场情况、劝解现场人员。处警结束后，及时制作接处警工作登记表。因此，接处警程序符合法律和公安部规范性文件的规定。徐某方报警时即称与拆迁工作组人员为拆迁问题发生纠纷，处警民警现场了解的情况亦是徐某户与拆迁工作组人员协商拆迁问题而产生纠纷。针对纠纷双方指控的殴打行为，处警民警将涉嫌存在殴打行为的相关人员均传唤至派出所接受调查。针对其余拆迁工作人员，拆迁主体委派的工作人员人数是否超过合理的协商需求、协议搬迁中是否存在其他不当行为，均属于作为搬迁补偿主体的行政机关实施的行政行为，徐某认为相应行政机关协商签订行政协议的手段、过程等违法的，可以另行通过法定途径主张权利。公安机关无权对其他行政机关的行政行为合法与否直接作出评判或者予以干涉。

江苏省南通经济技术开发区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，作出如下判决：

驳回徐某的诉讼请求。

徐某认为某市公安局未能平息拆迁纠纷，未在现场监督拆迁工作属于不正确履职，遂提起上诉。江苏省南通市中级人民法院经审理认为：根据公安部《110接处警工作规则》的相关规定，处警民警接到110报警服务台处警指令后，应当迅速前往现场开展处置工作。处警民警到达现场后，应当根据有关规定对警情妥善处置。处警结束后，应当及时将处警情况向110报警服务台反馈，并做好处警记录。某市公安局接到报警后，及时派警到达了现场并了解现场情况。处警结束后做好处警记录，该接处警程序符合法律和公安部规范性文件的规定。到达现场后根据现场调查的情况，对违法嫌疑人进行了传唤，并予以立案调查，并无不履行治安管理法定职责的违法情形。拆迁工作系相关行政机关负责实施，在没有法律法规特别规定的情况下，某市公安局不具有对其他行政机关的行政职务行为进行查处的职责。

江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,作出如下判决：

驳回上诉,维持原判。

法官后语

提起履职之诉的必备条件之一就是应当向有管辖权的行政机关提出。当行政机关对申请人请求保护的事项不具有相应的管辖权力时，当事人的诉请自然不能获得支持。本案系由拆迁引发，当事人认为公安机关应当对具体拆迁行为进行管理。显然，公安局对此类行政职务行为，不具有法定的管辖权力。

1.不具有组织架构上的可管理关系

行政机关的相互关系，主要包括纵向的上下级关系和横向的不相隶属关系。纵向关系是一种等级命令关系。这种等级命令关系就是上下级行政机关之间的领导与被领导、命令和服从的关系。基于等级命令关系，上级机关可以确定下级机关的法定职权及其裁量权范围，而下级机关则必须绝对服从上级行政机关领导，将上级机关的决定层层传达、执行。横向法律关系主要是分工配合关系，在横向关系中，各行政机关地位彼此平等，相互间不存在强制、命令、管辖关系。

具体到本案中，在公安机关的组织体系中,作为各级政府的职能部门,实行双重领导体制。公安机关在接受本级人民政府领导的同时,还要接受上级公安机关的领导。本案警情实际上由政府拆迁行为引发，该拆迁行为是行政机关行使政府职能、实现行政管理目的的手段之一，当属行政职务行为。如是县市级以上人民政府实施的拆迁行为，某市公安局作为下级机关，当然无权对上级机关的职务行为进行管理，否则有违组织法中“等级命令”基本原则。若是该行为系横向其他行政机关实施，则与某市公安局在行政组织架构中处于平等地位，互无隶属与服从关系，某市公安局亦无权对同级行政机关予以处置。

2.不具备行政监督的法定主体身份

为了督导行政机关及其工作人员在行政管理过程中的行为，法律法规赋予相关组织对行政机关及其公务人员的行政职务活动进行审视、评价与查究的权利。行政权监督主要包括权力机关监督、司法监督、内部层级监督、民主监督、社会公众监督以及政府系统内设立的专职监督即监察监督和审计监督。其中，内部层级监督指上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关实施的监督,包括上级人民政府对下级人民政府、本级人民政府对其所属工作部门、上级行政部门对下级行政部门的监督。内部层级监督有着森严的等级界限，上下级泾渭分明。

本案中，某市公安局不具备法律监督主体身份，其不属于权力机关、司法机关或社会公众。案涉拆迁行为无论是哪一级政府或行政机关实施，都不是某市公安局的下属机关，因此某市公安局绝无可能取得层级监督的主体身份，无法根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法或行政复议法的规定，去评判、改变、撤销强制拆除行为。

3.基于行政行为的公定力

如前所述，行政机关进行的拆迁行为也是履行行政管理职责的手段之一，只是与公安机关的分工不一样而已，同属行政行为。行政行为基本特征之一即具有公定力，意味着行政行为一经成立,不论是否合法,在未被有权机关撤销或变更以前，都应当被推定为合法,对行政机关本身、相对方以及其他国家机关都具有拘束力，任何团体或个人都必须遵守和服从。如果仅因为被拆迁人报警就允许公安机关介入平行行政机关的职务行为，审查其他行政机关行政管理、执法行为的合法性，属于对“有权机关”的违法扩大解释，无异于对行政行为公定力的破坏。

4.当事人有直接救济途径

大部分行政法部门法律法规在规定法律责任时，对行政机关工作人员一方违法行使职权的行为规定给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。《关于对国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函中明确，行政机关工作人员在执行职务时存在故意或者重大过失侵犯公民合法权益造成损害的，一是承担民事责任，即承担部分或者全部的赔偿费用；二是承担行政责任，即由有关行政机关依法给予行政处分。依照刑法规定，构成犯罪的，还应当承担刑事责任。国家赔偿法第二条、第四条、第十六条也赋予被害人最为直接、便捷的救济途径。因此，当事人如果认为行政机关工作人员职务行为侵权，可以向其所属行政机关或纪检监察部门投诉或举报，也可以依照行政复议法及行政诉讼法规定，向上一级行政机关申请行政复议或提起行政诉讼。

本案中，某市公安局正确履行了接处警职责，并无不履行治安管理法定职责的违法情形。徐某要求某市公安局对相关行政机关的拆迁行为予以制止缺乏事实和法律依据。

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