行政丨行政行为作出前的建设是否适用信赖保护原则？
工贸公司诉某镇人民政府行政赔偿案
基本信息
裁判文号：北京市第二中级人民法院（2020）京02行赔终153号行政赔偿判决书
编写人：北京市第二中级人民法院 孙轶松 徐蕾
基本案情
2005年1月1日，曹甲、曹乙（曹甲之子）与农商公司签订租赁合同，约定：租赁一片场地；用途为新型建材加工及其他项目；在承租场地内所建设的厂房等全部建筑物，产权归曹甲、曹乙所有。2013年9月27日，某镇政府出具证明，证明工贸公司建设的生产木质家具制造（加工）项目所用土地的利用规划性质为工业用地，所用厂房及配套附属用房不属于违法违规建设；因土地权属性质、土地性质等原因，该土地未办理土地证，房屋未办理产权证；某镇政府同意工贸公司在涉案土地上建设项目。2013年10月14日、2014年2月11日，某镇政府对工贸公司的建设项目乡（镇、街道）环保意见表予以签字盖章，上述两份环保意见表载明工贸公司建设项目不属于违法建设，符合规划、产业定位要求，符合土地利用要求。某镇政府向区经信委出具《关于工贸公司项目建设的意见》，主要内容同某镇政府于2013年9月27日出具的证明。2014年5月6日，工贸公司成立，法定代表人为曹乙。
2015年11月19日，某镇政府向规划部门发函查询：工贸公司建设的房屋是否取得了建设工程规划许可证。同日，原市规委某区分局函复：未对工贸公司建设的房屋核发规划许可证件。同年11月20日，某镇政府作出第102号限拆通知。后某镇政府对工贸公司涉案房屋实施强制拆除。
工贸公司不服某镇政府的强制拆除行为，向一审法院提起行政诉讼。一审法院判决确认某镇政府对工贸公司实施的强制拆除行为违法。工贸公司遂提起上诉，二审法院维持一审判决。后工贸公司向一审法院提起行政赔偿诉讼，一审法院判决驳回工贸公司的诉讼请求。工贸公司提起上诉，二审法院判决维持，其中判决理由部分载明：“……关于涉案建筑是否属于违法建设，某镇政府在第102号限拆通知中作出了认定，工贸公司已另案对该行政行为提起了行政诉讼，法院尚未对该行政行为进行实体审查。因此，现工贸公司对该项损失提起行政赔偿诉讼的前提条件尚不具备，待法院对涉案建筑是否属于违法建设进行审查认定后，该公司可以根据判决情况另案提起赔偿诉讼……”工贸公司不服，申请再审，后其再审申请被驳回。
工贸公司不服某镇政府所作第102号限拆通知，向一审法院提起行政诉讼，一审法院判决确认某镇政府作出的第102号限拆通知违法，其中判决理由部分载明：“……规划行政主管部门没有对工贸公司在建的房屋核发规划许可证件，故被诉限拆通知认定该涉案房屋系违法建设并无不当……”工贸公司提起上诉，二审法院维持一审判决。现工贸公司再次提起行政赔偿诉讼。
案件焦点
工贸公司是否具有信赖利益、是否能够基于信赖利益获得赔偿。
法院裁判要旨
北京市房山区人民法院经审理认为：因涉案建筑物系违法建设，故工贸公司基于建筑物本身的价值主张涉案建筑物重置成新价及装修装饰等不可分割附属物的赔偿，缺乏相应的事实和法律依据，法院不予支持。某镇政府并非规划行政许可的实施机关，工贸公司所提交的关于某镇政府的证明或意见缺乏相应的形成背景及行政过程，结合工贸公司提交的价格评估报告书中关于涉案建筑物形成时间的描述，对于工贸公司基于信赖利益要求赔偿的主张不予支持。工贸公司所主张的经营利润损失等不属于直接损失的范畴，故对工贸公司的该部分主张不予支持。
北京市房山区人民法院依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
驳回工贸公司的赔偿请求。
工贸公司不服，提起上诉。北京市第二中级人民法院经审理认为：因强制拆除行为及第102号限拆通知已被法院生效判决分别确认违法，故工贸公司对于因该强制拆除行为给其合法权益造成的损害，具有依法主张赔偿的权利。本案中，因某镇政府认定涉案建筑系违法建设的行政行为已被法院生效判决予以维持，故工贸公司基于建筑物本身的价值主张涉案建筑物重置成新价及装修装饰等不可分割附属物的赔偿，缺乏相应的事实和法律依据，不应予以支持。工贸公司所提基于信赖利益主张赔偿的主张，缺乏充分证据支持。工贸公司主张的经营损失赔偿，因不属于直接损失范畴，亦不予支持。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，并无不当。工贸公司的上诉意见无事实及法律根据，不予支持。一审法院认定的事实清楚，适用法律及判决结果正确。
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
法官后语
信赖保护原则是指行政相对人对行政机关的行为形成值得保护的信赖后，行政机关不得随意变更该行为，如确需变更，应当对由此给相对人造成的合法权益损害依法给予补偿。从法的安定性和依法行政角度考量，行政机关应当珍视和保护行政相对人对公权力的信任，衡量好公共利益与个人利益的关系，打造诚信政府、法治政府。
本案中，工贸公司主张其因信赖某镇政府开具的证明和签章行为，进行厂房建设、开展经营活动，故其具备值得保护的信赖利益，在某镇政府变更行政行为时，其应当基于信赖保护原则获得赔偿。对于该主张，从信赖保护原则应当具备的三个条件进行分析：
第一，存在信赖基础，即行政机关作出让行政相对人产生信赖的行政行为，行政相对人因该行政行为产生预期，从而选择、调整自己的行为方式。本案中，某镇政府在出具的证明和意见中表述，工贸公司所用厂房及配套附属用房不属于违法违规建设，某镇政府同意工贸公司在涉案土地上建设项目；在环保意见表上签字盖章，表中记载工贸公司建设项目不属于违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村规划区内的违法建设由乡镇政府进行查处，某镇政府有权对其辖区内的建设性质进行确认，故可以认定某镇政府的上述行为系足以让行政相对人产生信赖的行政行为，属于信赖基础。
第二，具备信赖表现，相对人因为相信信赖基础的稳定性而对自己的行为进行了调整或对财产进行了处分，且信赖基础与信赖表现之间存在因果关系。本案中，虽然工贸公司实施了建设厂房的行为，但该行为非基于上述信赖基础。工贸公司之法定代表人于2005年与农商公司签订租赁合同，并在承租场地内建设厂房，而某镇政府于2013年、2014年方开具证明和签章，工贸公司的建设行为早于某镇政府的行政行为，显然建设并非源自镇政府的确认，故工贸公司建设厂房与信赖基础之间缺乏因果关系，不属于信赖表现。
第三，信赖值得保护，指行政相对人信赖基础深信不疑，且对信赖基础善意并无过失。本案中，没有证据证明工贸公司存在非善意或过失情形，如恶意串通、改变土地性质等，但工贸公司并非因信赖行政行为而进行厂房建设，其不存在值得保护的信赖利益。
综上所述，工贸公司对涉案建筑不存在值得保护的信赖利益，亦不能基于信赖保护获得赔偿。此外，不能将信赖利益保护原则置于依法行政之前，无原则地以牺牲社会公共利益来强调政府对所作承诺的遵守。在缺乏信赖利益时，更应该妥善处理社会公共利益与政府承诺之间的关系，坚持依法行政。虽然某镇政府对工贸公司涉案建设的性质进行过确认，但在涉案建设未取得建设工程规划许可证，违反法律规定，可能损害社会公共利益的情况下，某镇政府可以主动撤销行政确认，继而认定涉案建筑属于违法建设。
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