行政丨道路交通信号灯设置行为是否属于行政诉讼受案范围？
徐某等诉某区交通运输局交通行政管理及行政赔偿案
基本信息
裁判文号：江苏省南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初705号行政判决书
编写人：江苏省南通市中级人民法院 吴彩丽
基本案情
2017年3月19日21时左右，徐某的配偶张某驾驶小型面包车由北向南行驶时，车前部左侧与由北向南依次排队停在左侧车道等候绿灯放行的刘某驾驶的重型半挂牵引车后部右侧发生碰撞，造成张某当场死亡。交警大队出具《道路交通事故认定书》，认定张某夜间驾驶机动车对路面情况观察不够，未能降低行驶速度，未能按照操作规范确保安全通行，应承担本次事故的全部责任。徐某等三人认为，某区交通局在事发路段设置红绿灯，与徐某配偶张某死亡事故之间存在因果关系，故提起行政诉讼，请求确认某区交通局在事发路段设置红绿灯的行为违法并赔偿损失998464.5元。
案件焦点
道路交通信号灯设置行为是否属于行政诉讼受案范围。
法院裁判要旨
江苏省南通经济技术开发区人民法院经审理认为：设置交通信号灯不是行政机关针对特定的公民、法人或者其他组织以及特定的具体事项作出的有关公民、法人或者其他组织的权利义务关系的行为，该行为不属于行政诉讼的受案范围。
江苏省南通经济技术开发区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项、第二款之规定,裁定如下：
驳回徐某等三人的起诉。
徐某等三人不服，提起上诉。江苏省南通市中级人民法院经审理认为：行政诉讼法意义上的行政行为，通常是指行政主体根据法律所赋予的职权，作出的能够对公民、法人或者其他组织的权利义务产生影响的行为。原则上，行政行为都属于行政诉讼的受案范围，除非法律明确规定应当排除的情形。交通信号灯是道路交通安全管理的基础设施，在道路上设置交通信号灯，既是行政机关为保障道路交通安全与秩序所提供的一种公共服务，也是道路交通管理的手段之一，是行政机关行使道路交通管理职权的行为。交通信号灯一旦设立，与所在道路一并投入使用，在特定的时间、空间内就可以对道路通行者的通行行为产生法律效果，影响到道路通行者的权利义务，符合可诉行政行为的特征，属于行政诉讼的受案范围。合法合理设置的交通信号灯，在维护交通秩序、保障交通安全上发挥着重要作用，反之，则极有可能侵犯道路通行者的权利。任何有可能对相对人的权利造成不利影响的行政行为都应当接受监督。允许当事人因不当设置交通信号灯而遭受或可能遭受侵犯的情形下，启动行政诉讼程序，获得有效的救济，不仅符合行政诉讼制度设计的初衷，也有利于促使行政机关在作出此类行为时严格遵守法律规定和技术规范。徐某等三人的亲属张某在案涉路段发生交通事故是客观事实，基于该特定事件，徐某等三人与被诉行政行为具有他人所不具有的利害关系，因此，徐某等三人具有提起本案诉讼的原告主体资格。事发路段的交通信号灯系由某区交通局设置，本案被告主体适格。
江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销一审裁定；
二、指令江苏省南通经济技术开发区人民法院继续审理。
江苏省南通经济技术开发区人民法院经审理认为：对照《公路路线设计规范》《道路交通信号灯设置与安装规范》《公路交通标志和标线设置规范》的相关要求，被告设置案涉交叉路口信号灯以及配套的交通标志、交通标线均符合国家标准或规范要求，且不违反法律法规禁止性规定。综上，被告设置案涉交通信号灯的行为合法。道路交通管理旨在追求安全、畅通，围绕这一目标，交通信号灯、交通标志、交通标线以及其他配套设施的设置组成一个复杂的运行系统，具有较强的专业性，在无明显不当的情形下，司法机关应当予以尊重。考虑到对交通信号灯的设置、使用和管理，交通管理部门与公安交警部门依法分别行使相应行政管理职权，因而在交通管理部门设置交通信号已经充分关注到法律法规和行业规范标准、并无明显违法之处的前提下，不宜仅以交通信号灯后续使用管理中可能存在的问题，而认定交通管理部门设置交通信号灯的行政行为违法。被诉设置行为合法，故对于原告损失以及与被诉设置行为之间的因果关系无需审查。
江苏省南通经济技术开发区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回徐某等三人的诉讼请求。
法官后语
公物在现代社会中越来越重要，部分公物甚至成为现代生活中的“必需品”。行政主体基于法律的授权对公物享有设立、变更、许可、废止等管理权，同时也负有及时修缮、维护公物，使其符合公用目的等义务。若缺乏有效的监督，难免会出现行政主体为部门利益或个人私利侵害公民的公物使用权，或者损害相关人利益的情形。由于我国行政诉讼法以行政行为为主线构建，原告资格和起诉期限亦围绕“行为”设置相关条件。公物管理中的行政行为大多不以人为直接行为对象，缺少特定的主体（相对人），因此其是否属于可诉的行政行为存有争议，长期处于行政诉讼“被遗忘的角落”。
理论上，从行政行为对象的角度，可将行政行为区分为对人行政行为与对物行政行为。所谓对物行政行为，是指“行政主体运用行政职权,针对特定的物而做出的,确定该物公法性质或一般使用规则的,具有直接外部法律效果的行政行为”。因对物行政行为仅适用于公物法领域，亦可称公物行政行为。与对人行政行为相比较，对物行政行为具有如下特点：（1）行为对象为特定的物（随着行政给付的发展，无体物也可成为公物的载体）；（2）无具体的相对人，即行政行为的相对人是否特定、具体在所不问；（3）对物直接产生公物法效果，通过公物间接对人产生法律效果。唯有不特定的相对人通过物的联结点得以确定时，对人权利义务的影响方才得以凸显，如某一路段设置禁止泊车标志，车道划分等。作为行政主体行使行政职权的两种行为手段，对物行政行为与对人行政行为都需遵循依法行政原则、公平原则、比例原则等行政法基本原则，对物行政行为还应符合公物的公共目的性的规制。
为防止公物行政行为侵害公物使用人的合法权益，有必要将其纳入司法监督范畴。对于遭受公物行政行为侵害的相关人，也应该赋予其救济的权利。保护相对人的合法权益是行政诉讼法的主要立法目的，为实现此目的，作为引发行政诉讼根源的行政行为的含义必然不会被限定得过窄。为适应行政活动方式日趋多样化、公共服务范围不断扩大的现实需求，法官在司法实践中不断拓宽行政诉讼受案范围成为必然趋势。
本案中，交通信号灯系保障公众利用道路的秩序和安全，属于公物。行政机关为保障道路适合公用目的使用，在道路上设置交通信号灯系其行使公物管理权的行为，属于公物行政行为。不特定的道路通行者一旦进入“管辖”路段，均应当遵守“红灯停，绿灯行”的通行规则（使用规则），即该行为对外产生法律效果，受到公法目的的限制，应当提供公法救济的渠道。二审法院从行政诉讼保护权利和监督行政权的立法宗旨出发，允许当事人因不当设置交通信号灯而遭受或可能遭受侵犯的情形下，启动行政诉讼程序，是扩展行政诉讼受案范围的一次勇敢尝试，具有一定的开拓意义。
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