行政丨补偿决定作出前的拆除行为责任主体及救济程序该如何确定？
卢某诉某区土地和房屋征收工作办公室、某区人民政府某街道办事处行政强制执行及行政赔偿案
基本信息
裁判文号：浙江省丽水市莲都区人民法院（2020）浙1102行初4号行政判决书
编写人：浙江省丽水市莲都区人民法院 朱燕红
基本案情
讼争房屋坐落于某街道21号，原告所有部分的房屋土地性质为国有，案外人卢甲等人所有部分的房屋土地性质为集体。讼争房屋于2018年4月27日被纳入区块改造项目征收红线范围，被告区征收办为该项目国有土地上房屋的征收部门，被告街道办事处为房屋征收实施单位。2018年12月30日，被告区征收办委托拆迁公司对案外人卢甲等所有部分的房屋实施拆除，拆除过程中拆除了原告所有的部分房屋。原告不服，提起本案诉讼。
2019年2月27日，区政府对原告所有的案涉房屋作出《房屋征收补偿决定书》，包含房屋补偿金额、商业用房停产停业损失等费用。卢某不服，向浙江省丽水市中级人民法院起诉。2020年3月4日，浙江省丽水市中级人民法院判决驳回卢某的诉讼请求。卢某不服，向浙江省高级人民法院上诉。2020年5月15日，浙江省高级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。
案件焦点
1.关于拆除主体的认定问题；
2.关于本案拆除行为是否违法的问题；
3.关于本案通过行政赔偿还是行政补偿程序进行救济及赔偿或补偿款的确定问题。
法院裁判要旨
浙江省丽水市莲都区人民法院经审理认为：
第一，关于拆除主体的认定问题。在本案国有土地上房屋征收过程中，被告区征收办主张拆迁公司仅拆除了案外人卢甲等所有的房屋，并未对原告房屋进行拆除，但案涉房屋被部分拆除系在被告区征收办委托拆迁公司进行拆除过程中发生的。案涉房屋被拆除前的2018年4月27日，区政府即发布房屋征收公告，将案涉房屋纳入征收范围，并授权被告区征收办为房屋征收部门。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款及第五条第一款的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，其确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。故对于房屋征收过程中发生的合法房屋被拆除的行为，在房屋征收部门未举证证明系其他主体拆除及房屋自身原因损坏的前提下，首先应推定系房屋征收部门实施，并由其承担相应责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。综上，街道办事处作为房屋征收实施单位，其并非本案适格被告的抗辩理由成立；原告对案涉房屋拆除行为不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门即区征收办为被告。
第二，关于本案拆除行为是否违法的问题。讼争房屋于2018年4月27日被纳入区块改造项目征收红线范围后，被告区征收办即应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法律法规的规定依法进行征收并实施补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁；房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，拆除行为发生时，原告未与房屋征收部门达成补偿协议，也未明确同意将案涉房屋腾空并交付拆除，房屋征收部门在此前提下于2018年12月30日将案涉房屋部分拆除，明显违法。
第三，关于本案通过行政赔偿还是行政补偿程序进行救济及赔偿或补偿的数额确定问题。通常情况下，拆除被征收人房屋应当依据已经生效的补偿决定，而补偿决定应当已经解决了房屋本身的补偿问题。因此，即使拆除行为被认定为违法，通常也仅涉及对房屋内物品损失的赔偿问题，而不应涉及房屋本身的补偿或者赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。故返还财产、恢复原状是国家赔偿首选的赔偿方式，既符合赔偿请求人的要求，也更为方便快捷，但其适用条件是原物未被处分或未发生毁损灭失；若相关财产客观上已无法或无必要返还、恢复原状时，则应支付相应的赔偿金或采取其他赔偿方式。同时，房屋所有权人在签订补偿协议或者收到补偿决定确定的补偿内容后，也有主动配合并支持房屋征收的义务和责任。《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》对市、县级人民政府及房屋征收部门如何实施征收、如何进行补偿、如何强制搬迁以及如何保障被征收人获得以市场评估价格为基础的公平补偿的权利进行了系统、严密的规定。为了确保因公共利益需要而进行的房屋征收顺利、高效实施，还专门规定对极少数不履行补偿决定、又不主动搬迁的被征收人可以依法进行强制搬迁。具体到本案中，即使政府需重新作出补偿决定，一旦该补偿决定生效后，若原告仍不履行补偿决定的，行政机关就案涉房屋剩余部分可以依法进行强制搬迁。原告主张的楼梯系案涉房屋本身的结构部分，且修建楼梯可能产生的费用并未实际发生，其主张恢复楼梯原状并无必要性，故对原告该部分的赔偿请求不予支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。故原告应就其房屋墙体维修损失、房屋内物品损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利后果。本案中，原告仅提供一张墙体维修收款收据，该证据无其他证据佐证，无法证实墙体维修的实际损失及维修款的实际支付；且原告至今未提供证据证明屋内财产损失的存在，其并非房屋征收部门拆除行为导致财产的直接减少，故对原告该部分赔偿的主张不予支持。同时，征收过程中的停产停业损失，只是补偿因征收给房屋所有权人经营造成的临时性经营困难，具有过渡费用性质，因而只能计算适当期间或者按照房屋补偿金额的适当比例计付。房屋所有权人在征收或者侵权行为发生后的适当期间，也应当及时寻找合适地址重新经营，不能将因自身原因未开展经营的损失，全部由行政机关来承担。案涉房屋被部分拆除后，区政府已经对案涉房屋作出《房屋征收补偿决定书》。无论该补偿决定最终是否得到支持，均不影响案涉房屋本身应当进行补偿的结论，且该补偿内容亦应当包含了案涉房屋停产停业损失费，故原告对商铺及住宅租金损失的主张亦不予支持。
浙江省丽水市莲都区人民法院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第三项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决如下：
一、驳回卢某对街道办事处的起诉；
二、确认区征收办拆除卢某所有的部分不动产的行为违法；
三、驳回卢某的赔偿请求。
法官后语
区政府未作出征收补偿决定，拆迁公司在拆除集体土地上房屋的过程中一并拆除了讼争国有土地上的房屋，从而引发本案要求确认拆除行为违法并附带提起行政赔偿之诉。该类案件的审理，需要把握好两点：
1.以拆除行为还是以拆除房屋所占土地的性质来确定拆除主体
依被告所举证据，被拆除房屋周边房屋所占土地性质均为集体，被告主张拆除行为实施当天系拆除案外人集体土地上的房屋。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托；当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。
（1）若以拆除行为来判断，本案中，因现行法律并未对集体土地上房屋的征收与补偿作出相应规定，故拆迁主体在拆除集体土地上房屋时误拆国有土地上房屋的行为应视为系受区政府的委托，两被告非本案适格主体。
（2）若以被拆除房屋所占土地的性质来判断，依照上述规定，被拆除房屋所涉土地为国有，区征收办主体适格。
我们认可第二种意见。一是若按照第一种意见，区政府为永恒被告，将导致审级上移，不易将矛盾化解在基层。二是对行政相对人而言，其根本目的在于获得赔偿，按照第二种意见，无论是误拆还是强拆，拆除行为的责任后果均由确定的责任主体承担，行政机关之间不会发生互相推诿现象，继而不会导致行政相对人难以获得行政赔偿。
2.拆除后作出行政补偿决定的，应通过行政赔偿还是行政补偿程序进行救济
市、县级人民政府在既未作出补偿决定又未通过补偿协议解决补偿问题的情况下，违法强制拆除被征收人房屋的，应当赔偿被征收人房屋价值损失、屋内物品损失、安置补偿等损失。本案中，拆除行为发生时，区政府虽未作出房屋征收补偿决定，但在原告提起附带赔偿诉讼前，区政府已通过补偿决定解决了房屋本身的补偿问题。因此，即使拆除行为被认定为违法，通常也仅涉及对房屋内物品损失的赔偿问题，而不应涉及房屋本身的补偿或者赔偿问题。为避免对同一事实进行重复裁判，笔者认为，只有因拆除行为造成原告合法财产损失且该部分损失并非补偿决定涉及的补偿内容，才可以通过行政赔偿途径寻求救济。同时，即使补偿决定涉及的补偿标准、安置方式存在错误，行政相对人亦应另行通过行政复议或者行政诉讼寻求救济，而非在本案中予以解决。
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