行政丨行政机关单方解除行政协议的审查该如何认定？

生物科技公司诉某市综合行政执法局行政协议案

基本信息

裁判文号：浙江省台州市中级人民法院（2020）浙10行终277号行政判决书

编写人：浙江省三门县人民法院  周祺

基本案情

2018年7月16日，某市人民政府制定《某市有机废弃物综合处置中心项目建设方案》，明确原告在某市启动餐厨垃圾生物技术处理试点工作。2018年11月29日，原、被告签订了《某市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》，约定将某市餐厨垃圾处理试运行项目交给原告。2019年3月6日，原告作出《关于某市餐厨垃圾处理试运行项目的报告》，向被告提出暂停运行的申请。2019年3月18日，被告作出《关于某市餐厨垃圾处理试运行项目暂停运行报告的回复》，认为原告提出暂停运行的理由与双方签订的合同条款不符，要求原告按照合同继续履行相关义务，恢复已停运单位的餐厨垃圾收运处置工作。2019年9月12日，被告作出《解除合同通知书》，决定根据合同的约定，解除与原告签订的《某市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》，原告遂提起诉讼，要求撤销被告作出的《解除合同通知书》。三门县人民法院判决撤销被告作出的《解除合同通知书》，合同继续履行。被告提起上诉后又撤回上诉。

原告持有的城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务许可证的有效期为2018年11月29日至2019年11月28日，许可期限届满后，原告向被告申请重新办理上述许可证。2020年1月16日，被告审批通过原告的申请，该许可证于2020年3月26日被原告领取。2020年1月16日，被告认为原告未恢复餐厨垃圾的处置工作，委托法律顾问向原告邮寄律师函，要求原告在30日内全面恢复餐厨垃圾的收运和处置，否则将行使法定合同解除权，解除双方合同。2020年2月18日，原告班子会议讨论决定解除其与被上诉人签订的行政协议，并于2月19日委托法律顾问再次向原告发送律师函，以原告收到律师函后，在指定期限内仍不按合同约定履行全面恢复餐厨垃圾的收运和处置义务，严重违约状态持续为由，解除双方签订的《某市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》。原告称自己未收到第一份律师函，不认可合同解除事由，双方就合同解除发生争议，遂成讼。

案件焦点

被告以律师函的形式通知解除《某市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》是否合法。

法院裁判要旨

浙江省三门县人民法院经审理认为：本案原、被告签订的《某市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》系行政协议，行政协议既有行政管理上的“行政性”，又有公私合意的“合同性”。被告委托律师于2020年1月16日发出律师函履行的是一种告知义务，旨在给予原告履行合同的宽限期，通知原告在30日内恢复餐厨垃圾的收运和处置，否则被告将行使法定解除权解除合同。但从在案证据来看，原告未收到该份律师函。在被告给予原告宽限期的情况下，被告即在2020年2月19日再次发出律师函解除合同依据不足。从行政协议所具有的“行政性”来说，被告在作出解除行政协议时，应遵循法定程序，履行基本的告知义务，通知合同相对人解除合同的原因及能否采取补救措施，以保证对方的陈述申辩、提出异议、寻求救济的权利，进而体现出程序的合法性和正当性。本案被告作出的解除合同依据为原告未在其宽限期内恢复餐厨垃圾的收运和处置。在无法证明原告收到第一份律师函的情况下，被告作出该解除合同的决定不符合法定程序。被告委托作出的律师函实际上是一种行使告知义务的通知，不具备作出行政行为时所具有的法律效力。因此，被告通过律师函的形式行使解除合同的行为不符合法律规定。综上，被告于2020年2月19日委托律师发出律师函解除合同证据不足，行政行为不当，应予撤销。

浙江省三门县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：

撤销被告某市综合行政执法局于2020年2月19日作出的解除《某市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》的通知，《某市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》继续履行。

二审法院同意一审法院裁判意见。

法官后语

本案的审理要点在于行政机关单方解除行政协议的合法性审查。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。法院在审理时，应围绕这几个方面逐一评判。

1.是否具有法定职权

一般而言，签订行政协议的行政机关为有权解除协议的主体，但是也存在行政授权和行政委托的情形，也可能出现签订协议的一方与实际履行者不一致的情形，法院应根据案件的实际情况审查。

2.是否滥用职权

行政协议是指行政机关为维护公共利益、实现行政管理目标与相对人之间经过协商一致达成的协议。行政协议对各方当事人均具有约束力，各方当事人均应按协议约定的内容履行权利义务，非因公共利益需要或国家法律政策发生重大调整，行政机关不得行使行政优益权单方变更、解除合同。所以法院应在保持审慎的前提下，重点把握行政机关解除协议的理由。

3.适用法律法规是否正确

一般而言，行政机关单方解除协议应有法律法规的规定作为依据，但满足合同中关于单方解除的条款时，对行政机关单方解除协议行为的审查，可以适用民事法律规范。本案中，被告于2020年2月18日经班子会议讨论决定解除其与被上诉人签订的行政协议。但是，行政委托不同于民事主体的委托代理，解除行政协议应以行政机关的名义作出解除决定，而不应以法律顾问的名义作出解除通知。

4.是否遵守法定程序

行政机关在行政协议法律关系中除了具有协议一方的身份，还负有管理社会公共事务的法定职责。因此，法律法规对行政机关实施行为有更加严格的规定和要求，行政机关实施行政行为应当遵循法定的行政程序。即使法律法规对相关行政程序未作出明确规定，行政机关也须遵循正当程序原则实施行政行为。本案中，被告在作出解除决定前既未履行告知义务，也未听取原告的陈述和申辩，程序违法。

5.是否明显不当

明显不当的评判，应当参考行政行为作出的多种因素，根据具体的情形斟酌处理。基本上可以归纳为以下几个方面：（1）行政机关行使裁量权时没有考虑相关因素，或者考虑了不相关因素；（2）行政机关没有遵循已形成的裁量基准；（3）行政机关没有正当理由，违反行政先例；（4）行政机关违反法律基本原则，如比例原则、信赖保护原则等。行政机关单方解除行政协议时，应尽量采取可以补救的措施，避免“一刀切”的做法，导致相对人的权益受损。只有万不得已，不解除协议将对公共利益造成损害时，才能行使行政优益权解除协议。本案中，依照双方签订的协议约定，原告在收到被告作出的说明其违约并要求限期改正，采取补救措施的书面通知后尚有60日的补救期限。而且从之前法院作出的继续履行协议的判决生效到2020年2月19日被告作出解除决定的时间也未达到60日。因此，被告认为原告构成根本性违约缺乏事实根据，解除协议行为明显不当。

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