行政丨行政机关直接依据行政协议实施强拆的是否属于违法行为？

魏某诉某镇人民政府行政强制执行及行政协议案

基本信息

裁判文号：江苏省南通市中级人民法院（2020）苏06行终617号行政判决书

编写人：江苏省南通市中级人民法院  张祺炜  金保阳

基本案情

因项目建设需要，某镇政府拟对某地块实施协议搬迁，魏某的房屋在该地块范围内。2019年10月11日，某镇政府与拆迁公司签订《房屋征收委托实施协议》，委托拆迁公司实施上述房屋项目征收工作。11月18日，拆迁公司与魏某签订《房屋征收补偿安置协议》，协议载明魏某所有的被征收房屋建筑面积为189平方米，土地使用面积为135.14平方米，补偿款共计2960998元，同时选择公寓房进行安置。魏某在《房屋征收交房交接单》上签字，载明的交房日期为2019年12月6日。2019年12月17日起，拆迁公司组织拆迁人员对魏某的房屋先后实施数次拆除，其间魏某多次报警，房屋拆除时屋内有部分物品未搬离。房屋拆除后，魏某未领取补偿款，也未选择补偿安置房屋。魏某对强拆行为不服提起诉讼，请求确认某镇政府强制拆除魏某房屋的行为违法。

案件焦点

某镇政府拆除魏某房屋的行为是否违法。

法院裁判要旨

江苏省南通经济技术开发区人民法院经审理认为：拆迁公司系由某镇政府委托实施案涉征收拆迁工作，故案涉拆除行为视为某镇政府作出的行政行为。征收双方虽已签订补偿协议，但协议约定的补偿条款并未履行，魏某也未选择补偿安置房屋，且魏某在房屋拆除过程中通过多次报警阻止拆除，拆除时房屋内尚留有部分生活用品未搬离。在魏某未实际获得补偿安置且明确表示反对拆除房屋前提下，某镇政府没有对被征收房屋自主实施强制拆除的法定职责，也没有履行必要的行政强制程序，依法应当确认违法。

江苏省南通经济技术开发区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：

确认某镇政府于2019年12月17日强制拆除魏某房屋的行为违法。

某镇政府不服，提出上诉。江苏省南通市中级人民法院经审理认为：某镇政府与被搬迁人签订搬迁协议、实施房屋拆除等行为虽然是在与被搬迁人协商一致的情况下进行，但最终是为了实现行政管理的目的，故属于行政行为。因此，即使协议搬迁行为本身没有明确的法律规定，仍应当符合房屋、土地征收法律法规的相关规定及精神。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款规定，公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。在协议搬迁过程中，即使被搬迁人与搬迁人签订了搬迁协议，也不代表搬迁人即可对被搬迁房屋实施强制拆除，搬迁人实施强制拆除的前提还包括被搬迁人自愿将房屋交付拆除，且在拆除过程中不持异议。如果被搬迁人在未获安置补偿的情况下拒绝交付房屋或者拒绝拆除，只能视为被搬迁人拒绝履行协议，搬迁人应当申请人民法院强制执行。虽然拆迁公司与魏某签订了《征收补偿安置协议》，魏某另在《房屋征收交房交接单》上签字，但是无论上述协议是否合法有效，在魏某明确拒绝某镇政府实施拆除且未获得补偿安置的情况下，某镇政府不得直接依据协议实施拆除行为。一审判决确认某镇政府强制拆除魏某房屋的行为违法，并无不当。

江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，作出如下判决：

驳回上诉，维持原判。

法官后语

依法行政强调的是行政机关对自身行为的约束和规范，并不排斥行政机关在与相对人协商一致的情形下实现管理目标。部分行政机关与相对人签订拆迁安置补偿协议后，在协议效力未定、相对人未获补偿的情况下，往往以履行协议为由，直接实施拆除房屋行为，从而引发纠纷。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款规定了相对人未履行行政协议时行政机关的救济路径，明确行政机关申请法院强制执行行政协议的前提条件及相关司法审查标准，对维护相对人合法权益、促进协议当事人依法依约履行协议，具有重要意义。

1.相对人未履行拆迁补偿安置协议的主要表现

签订拆迁补偿安置协议后，在相对人自愿的基础上，并不排斥行政机关实施强拆行为。但是，如相对人拒绝履行协议，行政机关则应当履行申请强制执行程序。因此，如何认定相对人是否自愿履行协议，是否构成不履行协议，既是行政机关申请强制执行协议的前提条件，也是认定行政机关强拆行为是否违法的关键问题。

一是相对人针对协议提起诉讼。相对人针对协议提起行政诉讼理由主要包括，认为行政机关使用欺诈、胁迫或者暴力逼迁等手段与相对人签订协议或者签订空白协议等。二是相对人以实际行动拒绝履行协议，如相对人在约定的交房日未腾空房屋，不予配合交房，相对人通过报警、投诉等方式对强拆行为的合法性提出质疑等。三是相对人未获得补偿或拒绝接受补偿。无论集体土地征收还是国有土地上房屋征收，“先补偿，后搬迁”都是行政机关履行协议的前提条件，如果相对人未获得补偿安置或者拒绝接受补偿安置，均视为未满足先补偿的条件。以上情形都表明了相对人对协议不认可，行政机关不得按照协议约定履行拆房行为。但是，如果相对人已经获得了安置补偿，且自愿腾空交房，行政强拆过程也处于平和状态，未发生任何冲突，即使事后相对人对强拆行为有异议，也不能认为行政机关属于违法强拆。

2.相对人不履行拆迁安置补偿协议时行政机关的救济路径

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款规定了公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务时，行政机关不得直接按照协议约定强制执行，而是应当作出要求其履行协议的书面决定后，向人民法院申请强制执行。行政协议本身不宜直接作为执行依据，只能以行政机关根据协议作出要求相对人履行行政协议义务的决定为执行依据，申请法院强制执行。一是履行催告程序。行政机关在作出限期拆除决定前，应当履行催告程序，这既是正当程序原则、柔性执法的应有之义，也是行政强制法的具体要求。通常情况下，催告行为是不可诉的，当事人对催告通知有异议，可以向催告的行政机关提出申辩。二是作出强制执行决定。行政强制法第三十七条第二款第二项规定了强制执行决定应载明“强制执行的理由和依据”，因行政协议往往关涉重大利益，故履行协议的决定尤其要注重对解除理由的说明，说明理由是强制执行决定的法定义务。

3.法院对强制执行决定的审查强度

法院对行政强制执行决定的审查，实际上涉及两个维度的审查：一是作为被诉行政行为的审查；二是作为非诉执行标的的审查。二者司法审查的强度是不同的。

一是作为被诉行政行为的审查。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。虽然表面上法院审理的对象是作为单方行政行为的履行协议决定，但实际上是对行政协议进行全面的合法性、合约性审查，此时的审查强度，即等同于行政协议之审查强度。二是作为非诉执行标的的审查。进入申请强制执行程序后，要么相对人在法定期限内未申请复议或者诉讼，或者已经过诉讼，法院已对强制执行决定的合法性已经进行了审查，此时的审查强度为非诉执行标的的审查强度，即类似于无效行为的重大且明显违法审查标准。但是，如果行政机关在作出书面决定后，没有告知相对人不诉讼将引起强制执行的不利后果，则适用非诉执行案件的审查强度就有失允当。此时一般应适用被诉行政行为的审查标准。

注：本文来源于《中国法院年度案例》，仅供推荐、交流、学习，来源于中国出版发行物，版权归原作者所有！由“法律小策”编辑整理，如有侵权请及时联系小编删除