行政丨村、居两委在协助政府工作时的权力属性、身份性质及责任承担是什么？

邓某诉某市公安局某区分局某街道派出所、某区人民政府行政行为及行政复议案

基本信息

裁判文号：北京市第一中级人民法院（2020）京01行终715号行政裁定书

编写人：北京市门头沟区人民法院  韩明生

基本案情

孟某系某居委会干部，持有北京市统计局制发的《统计调查证》。陈某系社区志愿者，自2011年以志愿者身份协助居委会及警务站处理社区事务。2018年11月5日，孟某、陈某到辖区内邓某家中进行人口抽样调查工作。邓某及其孩子在家，孟某、陈某当时推开邓某家门，进入邓某家门内，站在门内口处。邓某要求孟某、陈某离开，并和陈某发生言语冲突。后邓某打电话报警，孟某、陈某自行离开。

某街道派出所于2018年11月8日作出《终止案件调查决定书》，内容如下：因邓某被非法侵入他人住宅一案具有没有违法事实的情形，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款之规定，现决定终止调查。

邓某不服，向某区政府申请行政复议。某区政府于2019年2月26日作出《行政复议决定书》，决定维持《终止案件调查决定书》。遂成讼。

案件焦点

1.村、居两委及其工作人员在执行行政职务时，其权力属性和身份性质是否发生改变；

2.村、居两委工作人员在执行行政职务时因故意或者重大过失侵害公民合法权益的，是否应当承担行政责任。

法院裁判要旨

北京市门头沟区人民法院经审理认为：居委会属于基层群众自治性组织。根据《全国人口普查条例》第三条第四款、《北京市统计条例》第八条等规定，某居委会具有依据法律、法规、规章的授权履行统计相关人口数据的职责。孟某、陈某到邓某家中进行人口抽样调查工作，孟某持有相关统计证件，负有行政法规所赋予的统计职责；陈某虽不具有相关统计证件，但从行为性质而言，属于协助居民委员会工作人员共同进行人口抽样调查的行为，亦应认定为履行统计职责的行为。从身份上看，孟某、陈某属于居民委员会工作人员，在履行统计职责时亦应视为行政机关工作人员。

行政机关工作人员在执行职务时因故意或者重大过失侵犯公民合法权益造成损害的，一是承担民事责任，即承担部分或者全部的赔偿费用；二是承担行政责任，即由有关行政机关依法给予行政处分。同时，依照刑法规定，构成犯罪的，还应当承担刑事责任。行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不应当给予治安管理处罚。本案中，孟某、陈某虽为居民委员会工作人员，但履行的是行政法规所赋予的统计职责，可视为行政机关工作人员，而邓某的报警事项实质指向行政机关工作人员执行职务过程中的行为。行政机关工作人员具有依法进行社会管理的职责，其在依法执行职务过程中是否存在因故意或过失给行政相对人造成侵害行为，不属于治安管理处罚法的调整范围，故邓某的报警事项不属于公安机关的职责范围。《终止案件调查决定书》仅是针对上述事项向邓某所采取的一种书面告知，并未改变公安机关对于邓某的报警事项本身不具有管辖职权的性质，在公安机关对于邓某的报警事项本身不具有法定职责的情形下，无论以履责之诉还是撤销之诉方式提起诉讼，均不属于行政诉讼的受案范围，故邓某要求撤销《终止案件调查决定书》的诉讼请求，不符合法定的起诉条件，依法予以驳回。基于此，对邓某要求撤销《行政复议决定书》的诉讼请求，应一并予以驳回。

北京市门头沟区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款的规定，裁定如下：

驳回邓某的起诉。

邓某不服，提起上诉。北京市第一中级人民法院经审理认为：邓某所诉被非法侵入他人住宅行为发生于行政机关工作人员履行统计相关人口数据职务期间，应视为行政机关工作人员履行职务的行为，针对该行为，邓某可通过其他法律途径予以救济。一审法院认定邓某所主张的涉案事项不属于公安机关履行治安管理职责的范围，亦不属于行政诉讼的受案范围，并无不当。而某街道派出所针对邓某的报警事项作出被诉终止调查决定书，系履行法定的程序答复义务，该情形并不影响答复内容可诉性的判断。综上，邓某所提诉讼不符合法定起诉条件，不属于行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。

北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持一审裁定。

法官后语

全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。基层治理法治化，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。在以往的行政审判视野中，基层治理状况主要由以乡镇政府、街道办事处为被告的案件来反映。而村、居两委根据法律、法规、规章的授权或者基于政府及其派出机关的委托，事实上也在大量履行着行政管理职责。然而,对于村、居两委工作人员依法履行职责拒不配合的情形时有发生。对于村、居两委工作人员依法履行职责的行为，公民应当予以配合。村、居两委的职责有三重来源：一是基层群众性自治组织对自主管理范围内公共事务的自治权；二是法律、法规、规章授权的行政管理职责；三是受行政机关委托行使涉及行政权力的事项。至于村、居两委工作人员的违法行为，基于村、居两委在权力属性上存在多重特征，应当根据不同情形确定其职责定位和责任承担方式。

村、居两委行使公共事务自治权时，并不改变权力属性，主要承担民事赔偿责任，相关工作人员承担民事赔偿责任、行政处罚责任或刑事责任。村、居两委工作人员在执行职务时因故意或者重大过失侵犯公民合法权益造成损害的，应当承担赔偿损失的民事责任；同时属于治安管理处罚法规定的违反治安管理行为的，应当给予治安管理处罚；构成犯罪的，还应当承担刑事责任。

村、居两委行使授权或受委托的权力时，权力属性发生改变，主要承担违法行政责任，相关工作人员承担民事赔偿责任、行政处分责任或刑事责任。一是村、居两委的违法行政责任。针对村、居两委依据授权履行行政管理职责的违法行为，可以村、居两委为被告提起行政诉讼获得救济；对于村、居两委受行政机关委托作出的违法行为，可以委托机关为被告提起行政诉讼获得救济。二是村、居两委工作人员的民事赔偿责任、行政处分责任、刑事责任。无论是依授权还是受委托，村、居两委行使的都是国家公权力，应当将相关村、居两委工作人员扩大解释为行政机关工作人员，其从事相应工作时的行为，因故意或者重大过失侵犯公民合法权益造成损害的，应当承担赔偿损失的民事责任、行政处分的行政责任，但不应当给予治安管理处罚；构成犯罪的，还应当承担刑事责任。

注：本文来源于《中国法院年度案例》，仅供推荐、交流、学习，来源于中国出版发行物，版权归原作者所有！由“法律小策”编辑整理，如有侵权请及时联系小编删除