行政丨行政行为送达的认定有什么标准？

邱某诉某市市场监督管理局行政复议案

基本信息

裁判文号：北京市第一中级人民法院（2020）京01行终233号行政判决书

编写人：北京市第一中级人民法院  薛峰  张婷婷  郎莉萍

基本案情

2018年5月7日，某区市监局接到邱某关于某一大卖场涉嫌销售不符合食品安全标准的食品的投诉。某区市监局经调查，于同年11月5日作出《举报办理结果告知书》（以下简称举报告知）。邱某不服举报告知，于2019年4月12日向某市市监局申请行政复议，某市市监局受理后，于同年7月9日作出被诉复议决定，认定2018年11月9日，某区市监局按照邱某预留的地址以挂号信方式向邱某邮寄举报告知，该挂号信于同月10日被签收。某市市监局认为，邱某于2019年4月12日提出复议申请，明显超出行政复议申请的法定期限，不属于行政复议的受理范围，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回邱某的行政复议申请。邱某不服，诉至法院，请求撤销被诉复议决定。

案件焦点

邱某提出的行政复议申请是否超过了法定期限。

法院裁判要旨

北京市海淀区人民法院经审理认为：某区市监局通过挂号信方式向邱某邮寄送达举报告知，虽然回执上注明收件日期为2018年11月10日，但邮件查询记录显示的收件人为“村邮站”，并非邱某本人。核实挂号信签收情况录音记录显示的邮政所答复的签收人与实际签收人不一致，故该录音记录仅能反映某区市监局执法人员就挂号信的送达情况与邮政所相关人员进行了核实，并不能客观反映出彼时挂号信确已由邱某本人签收。另外，邱某提交的其领取挂号信时的短信通知以及其补充提交的投递部出具的《情况说明》进一步证实了邱某本人并未在2018年11月10日对挂号信进行签收，而是在2019年2月19日方收到挂号信的事实。因此，某市市监局根据前述邮件查询记录以及录音记录即认定2018年11月10日挂号信已经向邱某送达，并认定邱某应自2018年11月10日起六十日内提出行政复议申请，进而认为邱某于2019年4月12日提出申请，明显超出行政复议法定期限，系认定事实不清。

北京市海淀区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及第七十条第一项之规定，判决如下：

一、撤销被诉复议决定；

二、责令某市市监局在法定期限内对邱某的行政复议申请重新作出处理；

三、驳回邱某的其他诉讼请求。

某市市监局不服，提起上诉。北京市第一中级人民法院经审理同意一审法院的认定，并进一步认为：某区市监局向邱某以邮寄涉案举报告知书的方式进行送达并无不当，但在案证据不能证明某区市监局于2018年11月10日完成了送达。根据业已查明的事实，某区市监局向邱某邮寄涉案举报告知书的挂号信于2018年11月10日由“村邮站”签收。参照《村邮站服务规范》第三条、第九条的规定，村邮站是设在建制村（含农村社区）负责接收、转交邮件的固定场所。村邮站接收邮件后，须将邮件转交收件人。故采取此种投递方式，应当以村邮站将邮件转交收件人的时间为完成送达的时点。虽然某区市监局以录音记录及电话记录为据主张经2019年1月25日电话询问中国邮政，得到的回答是签收人为邱某。但该录音记录及电话记录未明确村邮站将信件转交收件人的时间，且与“邮政包裹—挂号信—平邮”查询系统所载明的系由“村邮站”签收的内容不符，不足以证明该挂号信已于2018年11月10日被邱某签收。某市市监局亦没有提交证据证明村邮站转交邮件的行为属于《村邮站服务规范》第十二条第二款所规定由村邮站代收寄邮件之情形，因此不能认定村邮站签收是村邮站接受收件人邱某的委托，代为签收邮件的行为，在案证据不能证明涉案举报告知书在2018年11月10日送达邱某。

北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

法官后语

本案争议的焦点是邱某提出的行政复议申请是否超过了复议申请期限。判断此问题的核心是被复议的行政行为完成送达的具体时间。邱某主张自己实际是2019年2月19日方收到村邮站转交的涉案挂号信。某市市监局则认为，涉案挂号信于2018年11月10日已经由“村邮站”签收，且经电话询问被告知邮件已经被邱某签收，故认为该日即完成了送达。双方争议的实质是实践中的难题之一，即如何认定行政行为送达的具体时间。

1.行政行为送达的一般理论与实践

行政行为的送达，是指行政主体将有关的行政决定和在行政过程中形成的行政意向告知或明示行政相对人并使行政相对人予以受领的法律行为。行政行为的送达对于行政相对人至为重要，意味着其具有了某项特定的权利和义务，可以起算对某特定行政行为提起行政复议、诉讼的期限等。

行政行为的送达，既是理论命题，也是法律制度中的重要课题之一。但关于行政行为送达的理论和制度均不甚完善，尤其是在法律制度上，关于行政行为送达的程序规定欠缺，行政行为送达的方式、效力等重要问题，在现行法律制度中还没有统一的规定。行政处罚法、行政复议法等少数几部法律对送达有所涉及，但均将送达的期限、方式指向民事诉讼法的规定。在更多的行政管理领域，有关行政行为送达的期限、方式等均处于制度真空状态。当有关行政行为送达的争议进入司法程序，解决这一难题的出路，就是以司法制度中的送达进行“类推”。这一“无奈”之举，业已成为执法和司法的实践共识。

故而，关于行政行为送达的认定，需要结合具体的送达方式来探讨。关于行政行为送达的方式，从行政执法和司法实践的角度来看，民事诉讼法规定的直接送达、委托送达、邮寄送达、公告送达、电子送达等方式均有被运用，运用得最多的是直接送达和邮寄送达。直接送达即当面向受送达人送达行政文书。

实践中容易发生争议的是邮寄送达。以邮寄方式向当事人送达行政文书的，存在送达有效性、送达日期的认定等问题。关于送达的有效性，容易出现争议的事项在于：一是送达的内容，即行政机关在邮寄封面上未写清邮寄内容，导致无法举证证明送达的是该特定文书；二是送达的地址，即行政机关在邮寄送达时，未向当事人确认送达地址，导致邮寄地址为无效地址；三是送达的时间。实践中，上述情况并不少见。前两个问题因是技术操作问题，经过司法纠正与示范，现已得到了较好地解决。容易出现问题的是送达时间的认定问题。邮寄送达，一般而言，应以受送达人签收为据。但实践中，一方面，邮寄送达的方式本身是多样的，有挂号信、平邮以及各种快递；另一方面，投递签收的途径也是多样的，除了本人签收，还有指定代收。随着社会管理的进步和科学技术的发展，在投递的途径方面，出现了智能快递柜、快递驿站等新的代收签收平台。在认定是否实现了送达、何时送达时，需要结合具体的送达方式、送达途径以及相应的法律规定来判断。

2.经村邮站送达的具体认定

本案中，某区市监局以邮寄送达的方式，向邱某送达涉案举报告知书，“邮政包裹—挂号信—平邮”查询系统显示，该挂号信于2018年11月10日由“村邮站”签收。那么，村邮站签收能否认定即已完成送达呢？某市市监局即认为，村邮站签收日，即表示已经完成送达，开始起算复议申请期限。这一认定不符合我国邮政法律制度的相关规定。

《中华人民共和国邮政法》第二条第一款规定，国家保障中华人民共和国境内的邮政普遍服务。据此，国务院邮政管理部门于2015年3月24日出台《村邮站服务规范》，规范农村地区村邮站等接收邮件场所的设置，确保农村地区，尤其是偏远农村地区的邮政服务规范。参照《村邮站服务规范》第三条、第九条、第十二条第二款的规定，村邮站是设在建制村（含农村社区）负责接收、转交邮件的固定场所。村邮站接收邮件的行为并不是签收行为，在接收邮件后，须将邮件转交收件人。故采取此种投递方式，应当以村邮站将邮件转交收件人的时间为完成送达的时点，除非有证据证明村邮站在当地邮政管理部门进行了代收服务登记备案且收件人委托了村邮站代收。

故而，虽然某区市监局提交了录音记录及电话记录，但在该录音记录及电话记录中，并没有明确村邮站将信件转交收件人邱某的时间。在与查询系统载明的“村邮站”签收明显不符的情况下，不能证明该挂号信系于2018年11月10日被邱某签收，且没有证据证明村邮站的行为系代收行为。因此，某区市监局认定举报告知书已于2018年11月10日被邱某签收的主张不能成立。

3.行政行为未实际送达行政相对人，复议申请期限的确定

根据行政复议法第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。此处复议申请期限的起算标准系知道该具体行政行为。有邮寄送达行政文书的情况下，应当以行政相对人收到该行政文书的日期为复议申请期限的起算日期。本案中，因在案证据不能证明邱某于2018年11月10日签收了涉案邮件，故某市市监局以2018年11月10日起算复议申请期限系事实不清、证据不足。法院予以纠正，于法有据。

注：本文来源于《中国法院年度案例》，仅供推荐、交流、学习，来源于中国出版发行物，版权归原作者所有！由“法律小策”编辑整理，如有侵权请及时联系小编删除