行政丨政府采购供应商因重大误解导致质疑程序未完成的，是否符合投诉受理条件？
安全科技公司诉某区财政局行政处理决定案
基本信息
裁判文号：江苏省无锡市中级人民法院（2020）苏02行终85号行政判决书
编写人：江苏省无锡市中级人民法院 何薇 张玲玲
基本案情
原某区安监局就该区安全生产专业技术检查服务外包项目进行公开招标。安全科技公司应邀参加该招投标项目。因不满该项目的中标结果，安全科技公司于2018年12月4日向原某区安监局提交《质疑函》并抄送某区财政局。2018年12月11日，原某区安监局向安全科技公司作出《对质疑函的答复》，认为《质疑函》部分内容缺失，要求其在规定的时间内完善质疑函，并以书面的形式提交。同时告知安全科技公司如对本答复不满意，可以在答复期满后15个工作日内向财政部门提出投诉。2018年12月25日，安全科技公司向某区财政局发出《投诉书》。某区财政局认为安全科技公司投诉前未依法进行质疑，投诉不符合受理条件，决定驳回安全科技公司的投诉。安全科技公司不服该决定，向法院提起行政诉讼，请求撤销某区财政局的上述决定。
案件焦点
安全科技公司的投诉是否已经经过前置的质疑程序，是否符合《政府采购质疑和投诉办法》规定的投诉条件。
法院裁判要旨
江苏省无锡市滨湖区人民法院经审理认为：安全科技公司收到原某区安监局的《对质疑函的答复》后，未按照该答复要求予以补正并重新依法提出质疑，故安全科技公司的投诉不符合投诉的受理条件，某区财政局在法定期限内驳回其投诉，并无不当，程序合法。
江苏省无锡市滨湖区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回安全科技公司的诉讼请求。
安全科技公司不服，提起上诉。江苏省无锡市中级人民法院经审理认为：第一，原某区安监局对安全科技公司的质疑作出《对质疑函的答复》，告知其质疑函存在内容缺失等事项，需要补正等内容。可见，《对质疑函的答复》并非针对安全科技公司提出质疑的最终结论性答复，其实质是在明确质疑事项以及完善质疑函内容过程中的一种程序性通知。安全科技公司在收到该通知后没有与原某区安监局联系，而是直接向某区财政局提出投诉。安全科技公司没有完成质疑程序就直接提起投诉确属事实。第二，根据《政府采购质疑和投诉办法》第十九条第二款的规定，投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）提起投诉前已依法进行质疑……由此可见，完成质疑程序是供应商进行投诉的必经前置程序。某区财政局判断安全科技公司并未经过完整的质疑程序直接提出投诉，不符合《政府采购质疑和投诉办法》第十九条规定的投诉受理条件，决定驳回其投诉，有事实依据，结论正确。
江苏省无锡市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
法官后语
本案的核心问题是安全科技公司的投诉是否符合《政府采购质疑和投诉办法》规定的投诉条件,对这一核心问题的判断离不开对前置质疑程序的正确解读和原因剖析。
1.安全科技公司事实上并未完成前置质疑程序
《政府采购质疑和投诉办法》第八条规定，供应商可以委托代理人进行质疑和投诉。其授权委托书应当载明代理人的姓名或者名称、代理事项、具体权限、期限和相关事项。供应商为自然人的，应当由本人签字；供应商为法人或者其他组织的，应当由法定代表人、主要负责人签字或者盖章，并加盖公章。代理人提出质疑和投诉，应当提交供应商签署的授权委托书。第十二条规定，供应商提出质疑应当提交质疑函和必要的证明材料。质疑函应当包括下列内容：（一）供应商的姓名或者名称、地址、邮编、联系人及联系电话……（四）事实依据……供应商为法人或者其他组织的，应当由法定代表人、主要负责人，或者其授权代表签字或者盖章，并加盖公章。此外，《政府采购质疑和投诉办法》第十二条第四项规定，质疑函应当有事实依据。本案中，安全科技公司提出的《质疑函》缺少授权委托书、供应商的地址、邮编、联系人及联系电话以及质疑的事实依据等必要内容，不符合《政府采购质疑和投诉办法》的上述规定。安全科技公司收到原某区安监局作出的《对质疑函的答复》后，并未将上述缺失内容补齐后交予原某区安监局。对安全科技公司提出的质疑，原某区安监局未能作出实质性的答复意见，前置质疑程序实际上并未完成。
2.对于前置质疑程序未得以完成，原某区安监局与安全科技公司均存在过错
《政府采购质疑和投诉办法》第十七条规定,质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定时间内作出答复的，可以在答复期满后15个工作日内向本办法第六条规定的财政部门提起投诉。上述规定适用于采购人、采购代理机构针对质疑供应商所提质疑内容的实体答复，而非质疑程序中作出的所有冠名为“答复”的答复。本案中，原某区安监局作出的《对质疑函的答复》主要内容系针对质疑申请材料不齐全的补正通知，而非对质疑内容的实质性答复，显然不应适用《政府采购质疑和投诉办法》第十七条规定。但原某区安监局告知安全科技公司“若你公司对本答复不满意的，可以在答复期满后15个工作日内向《政府采购质疑和投诉办法》第六条规定的财政部门提出投诉”，误导了安全科技公司越过质疑程序直接向财政部门提出投诉。应该说，对于安全科技公司未完成前置质疑程序，原某区安监局存在一定的过错。政府采购人在答复中应严格区分质疑程序中程序性通知和实体答复的适用载体：对于申请人不具有投诉权的程序性要求，以告知函或通知等形式作出为宜；而对于实体内容的答复，则应按照《政府采购质疑和投诉办法》第十五条规定作出。
当然，客观而言，安全科技公司收到原某区安监局作出的《对质疑函的答复》后，径行向某区财政局提出投诉的行为亦有失偏颇。《对质疑函的答复》明确载明“请安全科技公司对照《政府采购质疑和投诉办法》要求，在办法规定的时间内完善质疑函，并以书面的形式提交，安监局收到后将及时处理，保证供应商的合法权益”。按照常识理解，应该可以看出上述《对质疑函的答复》实质上是通知安全科技公司明确质疑事项以及完善质疑函内容。安全科技公司收到该答复后应当按照要求，对照《政府采购质疑和投诉办法》的规定完善质疑函的必需内容，与原某区安监局联系，明确质疑事项，等待处理结果。但是，安全科技公司并未与原某区安监局联系，而是径行向某区财政局提出投诉，且投诉内容也并非针对答复中的补正要求，而是直接针对招投标事项进行投诉，越过了尚未完成的质疑程序，属于对《政府采购质疑和投诉办法》相关规定的误解。对于这种因误解导致质疑程序未能完成的行为，安全科技公司自身存在不可推卸的责任。
3.原某区安监局的答复瑕疵不影响某区财政局认定安全科技公司不符合投诉条件这一结论的正确性
《政府采购质疑和投诉办法》第十九条第二款规定，投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）提起投诉前已依法进行质疑；（二）投诉书内容符合本办法的规定；（三）在投诉有效期限内提起投诉；（四）同一投诉事项未经财政部门投诉处理；（五）财政部规定的其他条件。虽然该规定并没有明确依法进行质疑是形式上启动了质疑程序还是实质上完成了质疑程序，但是结合《政府采购质疑和投诉办法》的相关条款规定综合理解，应是采购人、采购代理机构对供应商的质疑作出了结论性答复，供应商对答复内容不满意提出投诉。由此可见，完成质疑程序是供应商进行投诉的必经前置程序。
本案中，虽然原某区安监局《对质疑函的答复》在行文标题以及告知投诉权利等内容上存在瑕疵，易误导安全科技公司直接向财政部门提出投诉，但是安全科技公司本身应对未完成质疑程序负有直接和主要的责任。在此情况下，某区财政局判断安全科技公司并未经过完整的质疑程序直接提出投诉，不符合《政府采购质疑和投诉办法》第十九条规定的投诉受理条件，决定驳回其投诉，有事实依据和法律依据。但是，如存在供应商确因采购人、采购代理机构的误导或者程序违法导致质疑程序未能完成的情形，财政部门对于投诉受理条件的审查不应拘泥于对法律条文的僵化理解，而应充分保证政府采购供应商的合法权益。
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