行政丨行政机关行使法律法规规定的自由裁量权时需考虑什么因素？
严某诉某区市场监督管理局、某市市场监督管理局行政答复及行政复议案
基本信息
裁判文号：北京市第四中级人民法院（2019）京04行终12号行政判决书
编写人：北京市第四中级人民法院 李振凡
基本案情
严某向原某区工商分局（现为某区市监局）举报某外卖平台，称其于2019年2月11日19点51分通过该平台预订外卖，该笔订单配送超时且平台拒绝告知其所执行的外卖配送服务相关标准，侵害了消费者知情权、选择权、公平交易权，隐瞒了与消费者有重大利害关系的信息，是对消费者的欺诈行为，要求查处。严某在原有举报内容的基础上，举报某外卖平台违反相关规定，未在其服务平台与外卖配送包装上标注和对外公示所执行的外卖服务配送标准，该外卖平台的运营公司营业执照的经营范围中并不包括餐饮送餐服务，其开展餐饮外卖送餐业务属于无照经营。
原某区工商分局经调查作出被诉回复，主要内容为：一、关于某外卖平台没有对外公开自己执行的外卖配送服务标准，没有在其服务平台与外卖配送包装上标注所执行的外卖服务配送标准问题，不属于工商部门职责，建议严某向质量技术监督部门反映此问题；二、关于对消费者的欺诈行为问题，某外卖平台在严某下单时已向严某推送了“预计送达时间：2019-02-11 21∶21∶19”等信息，实际送达时间“2019-2-11 21∶05∶26”在预计送达时间之前，不存在欺诈消费者的行为；三、关于某外卖平台营业执照的经营范围内不包括餐饮送餐服务，其开展餐饮外卖送餐服务业务属于无照经营问题，餐饮外卖送餐服务属于“企业依法自主选择经营项目，开展经营活动”的范围，某外卖平台不是无照经营。依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条、第十九条的规定，决定不予立案。
因机构改革，原某区工商分局、原某区质量技术监督局、原某区食品药品监督管理局等部门的职能整合划归新成立的某区市监局。严某不服被诉回复，向市市监局申请行政复议。市市监局作出被诉复议决定，对原某区工商分局作出的被诉回复予以维持。严某仍不服，遂成讼。
案件焦点
1.行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权时应当如何考虑相关因素；
2.针对公民、法人或者其他组织提出的两项或以上虽存在关联性但又具有可分性和不同法律效果的投诉举报事项，行政机关应当如何处理。
法院裁判要旨
北京互联网法院经审理认为：严某的诉讼请求均无事实和法律依据，不予支持。
北京互联网法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下：
驳回严某的全部诉讼请求。
严某不服，提起上诉。北京市第四中级人民法院经审理认为：第一，原某区工商分局未充分考虑本案中存在的具体情况，仍选择在某区市监局正式挂牌成立的前一天向严某邮寄被诉回复，告知严某向“质量技术监督部门”反映相关问题，导致严某于2019年3月16日收到被诉回复时，某区市监局于当日正式挂牌成立，此时已不存在单独设置的“质量技术监督部门”。基于此，原某区工商分局作出的该项处理明显不当，依法应予纠正。第二，原某区工商分局在被诉回复中对于严某认为某外卖平台侵犯其知情权、选择权、公平交易权的举报事项未予回应。同时，原某区工商分局在认定某外卖平台不存在欺诈行为时并未具体针对严某提出的该项理由作出阐述。基于此，原某区工商分局作出的该项处理存在遗留举报事项以及说理不充分的情形。第三，在被诉回复中，原某区工商分局仅以餐饮外卖送餐服务属于“企业依法自主选择经营项目，开展经营活动”的范围为由，认定“某外卖平台不是无照经营”，存在事实不清、说理不充分的情形。
北京市第四中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项和第六项、第七十九条、第八十九条第一款第二项以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第三款之规定，判决如下：
一、撤销一审判决；
二、撤销被诉回复；
三、撤销被诉复议决定；
四、责令某区市监局在法定期限内针对严某的举报重新作出处理；
五、驳回严某的其他诉讼请求。
法官后语
本案系一起市场监督管理行政二审案件，涉及标准实施与监管、消费者权益保护、公司登记等多个行政管理领域和多个法律规范体系。同时对于行政机关处理投诉举报事项以及行使行政裁量权等具有多重指导意义。
就本案的裁判思路而言，行政诉讼以行政行为合法性审查为中心，在认证、说理和回应诉求等方面需要密切关注并妥善处理行政程序与诉讼程序、行政权与司法权的关系。本案判决围绕当事人争议焦点问题，从多个方面层层递进进行说理，努力体现法理、事理与情理相融合，逻辑性、体系性和说服力较强。与此同时，本案中原告提出多项诉讼请求，涵盖了行政诉讼中原告诉讼请求的大部分常见情形，判决书进行了类型化处理并对原告诉求一一进行甄别和回应，较为准确地体现了行政诉讼的特点。
就本案涉及的疑难问题而言，一是对行政机关行使法律法规规定的自由裁量权时应当考虑相关因素。一般认为，相关因素包含“法定因素”和“常理因素”。具体而言，本案属于没有考虑常理因素，即法律、法规及规章中没有明确规定，但按照情理和惯例一般都要予以考虑的情形。本案中，原某区工商分局在某区市监局即将挂牌成立前一天仍告知向质量技术监督部门反映情况，等到原告收到被诉回复时，某区市监局已经成立，处理事项仍是其法定职责范围，此种答复一般人均认为处理的结果不符合常理。二是针对公民、法人或者其他组织提出的两项或以上虽存在关联性但又具有可分性和不同法律效果的投诉举报事项，行政机关应当如何处理。实践中，行政机关对公民举报不予答复、迟延答复或者答复与举报不符等情形仍时有出现，举报答复行为亟需规范，“有举报必有答复”，举报答复行为的意义在于规范行政主管部门对违法行为举报的受理、办理、告知等工作程序，同时也为相对人程序权利保障提供规范。本案中，对投诉举报人提出的两项以上虽存在关联性但又具有可分性和不同法律效果的内容，应当分别说明理由和依据，从而能够起到规范举报答复行为内容和说明理由程序的作用。
就本案的裁判价值而言，本案表明，行政机关并不享有完全自由的裁量权。行政机关在行使法律、法规规定的自由裁量权时应当考虑相关因素，因未考虑相关因素导致行政行为明显不当的，人民法院应当判决撤销或部分撤销，并可以判决行政机关重新作出行政行为。本案也提示行政机关应当增强证据意识。在行政诉讼中，作为被告的行政机关应当对其作出的行政行为承担举证责任。如果行政机关提供的证据不足以证明其认定的事实，则应当承担不利的诉讼后果。本案对行政机关依法处理投诉举报事项具有借鉴意义。行政机关应当准确认定公民、法人或者其他组织的投诉举报事项并依法作出处理，在对投诉举报人提出的两项或以上虽存在关联性但又具有可分性和不同法律效果的投诉举报事项一并作出处理时，应当分别说明理由和依据。
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