行政丨收养登记行为的司法审查应以什么作为标准？

周某、王某诉某市民政局行政登记案

基本信息

裁判文号：江苏省南通市中级人民法院（2020）苏06行终171号行政判决书

编写人：江苏省南通市中级人民法院  高鸿  张娟娟

基本案情

2016年4月21日，周某、王某经法院调解离婚，婚生子随周某生活。周某将其子委托给其朋友金某的母亲崔某代为照顾。此后，因无法联系到周某，2017年2月14日，金某报警称其母亲在家门口捡到一男婴。派出所将该男婴交由某市社会福利院代养，该福利院在当地晚报刊登寻找弃婴生父母公告，期满无人认领。后派出所向某市民政局出具捡拾弃婴（儿童）报案证明，在查找弃婴（儿）生父母经过及结果一栏记载“经调查未找到弃婴亲生父母”。同年5月31日，某市社会福利院为被捡拾婴儿取名小包子，并为其申报户口。6月12日，派出所为小包子办理了户口登记。6月30日，包某、郑某向某市民政局提出申请，要求收养小包子。同日，某市民政局为收养人包某、郑某，被收养人小包子办理了收养登记。周某从外地打工回来后，得知其子已被他人收养，遂向某市民政局申请撤销案涉收养登记，但未获支持。周某、王某提起行政诉讼，请求撤销某市民政局作出的案涉收养登记。

案件焦点

1.小包子是否符合被收养的法定条件；

2.被诉收养登记行为是否符合法定程序；

3.某市民政局在办理收养登记时是否依法履行了审查义务。

法院裁判要旨

江苏省南通经济技术开发区人民法院经审理认为：金某所称小包子系被捡拾的说法存在疑点，小包子并非父母不详的婴儿，小包子不符合法定的收养条件。在知晓小包子父亲姓名的情况下，行政机关应穷尽可以找到小包子生父母或其他监护人的一切手段，不宜径行公告，亦不宜以生父母未在公告期内认领而将小包子视为查找不到生父母的弃婴。

江苏省南通经济技术开发区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：

撤销某市民政局发放的收养登记证。

包某、郑某不服，上诉称周某、王某在长达数月的时间内对仅有数月大的婴儿不闻不问，构成遗弃罪。弃婴（儿童）报案证明、当地晚报寻亲公告等证据材料形成了完整的证据链，能够证明小包子属于弃婴，符合法定的收养条件。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。

江苏省南通市中级人民法院经审理认为：本案所涉收养关系建立的基础事实源于金某报警的内容，因报警内容虚假，故小包子不属于查找不到生父母的弃婴，不符合收养的条件。包某、郑某提出收养申请的当日，某市民政局未办理公告即发放了收养登记证，违反了法定程序。某市民政局在办理收养登记时未依法履行审查义务，对公安机关提供的捡拾弃婴（儿童）报案证明等材料审查流于形式，未能对申请材料存在的疑点进行核实，当属怠于履行审查职责。

江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

法官后语

父母子女之间这种天然的身份关系是当事人的固有性权利，非因合法事由，非经法定程序，不可剥夺。就本案而言，在法律适用层面需要对以下问题加以明确：一是收养登记行为的法律属性；二是收养登记行为的司法审查标准；三是收养登记行为的司法审查路径。

1.收养登记行为的法律属性

通说认为，收养登记行为属于行政确认。具体而言，收养法律关系中，存在民事和行政双重法律关系：一是当事人之间的民事法律关系；二是收养登记机关与收养当事人之间的行政法律关系。前者是后者的基础，后者是对前者合法性的审查与确认。行政机关作出收养登记行为必须以能够反映真实权利和身份关系的事实为依据，否则便会造成对基础事实的扭曲与背离。

2.收养登记行为的司法审查标准

我国现有规定并未明确收养登记采形式审查还是实质审查，此种规则上的语焉不详致使收养登记机关常常在“效率”与“真相”之间左右徘徊。需要澄清的是，收养关系的确立关乎未成年人的实体权益，关乎家庭关系的和睦稳定，也关乎整个社会秩序的和谐安宁。基于此，收养登记机关应尽审慎职责，通过实质审查剔除危害伦理秩序稳定、侵害未成年人利益的行为。此外，民法典第一千零四十四条将最有利于被收养人的原则确立为收养法律规范的基本原则，不仅体现出立法者对未成年权益保护的高度关注，也为行政登记机关履行职责提供了规则指引，即对直接引起身份关系变动的行为，行政机关应倾注更高的注意义务。

3.收养登记行为的司法审查路径

主要集中于两个方面：一是实体上判断收养登记机关是否依法履行了审查职责；二是收养登记程序是否符合法律规定。

实体方面，首先，应当主要审查各主体是否适格，如被收养人是否为“查找不到生父母的弃婴”、是否符合被收养的条件、收养人是否符合法定条件等。其次，应审查当事人是否达成了收养合意。对于年满特定年龄的未成年人，还应核实未成年人本人的真实意愿。对此，收养登记机关可以通过调查询问等方式予以核查。最后，综合判断收养登记机关是否履行了法定职责，包括收养登记机关对申请材料是否进行了实质审查、是否符合法律规定的收养条件，将审查触角尽可能伸至原始证据层面。对申请材料中存在的疑点，应充分发挥主观能动性，结合日常生活经验及执法办案经验，从细枝末节中去发现可能存在的疑点，并围绕有效线索开展调查，以最大限度地揭开事实真相，以查明各方当事人是否符合收养的法定条件。本案中，某市民政局错误地将周某寄养的婴儿认定为查找不到生父母的弃婴，并确认了收养关系，属于未依法履行审查职责。

程序方面，行政程序包括行政机关作出行政行为的方式、步骤、顺序和时限。我国关于收养登记流程的规范性文件有《中国公民收养子女登记办法》《收养登记工作规范》等，其中就审查期限、公告程序、解除程序等作出了明确规定，行政机关应当严格遵守，不得随意变通和逾越。如《中国公民收养子女登记办法》第七条第二款规定，收养查找不到生父母的弃婴、儿童的，收养登记机关应当在登记前公告查找其生父母；自公告之日起满60日，弃婴、儿童的生父母或者其他监护人未认领的，视为查找不到生父母的弃婴、儿童。本案中，发出公告的主体是社会福利院而非某市民政局，显然，办理公告主体不符合法律规定，违反了法定程序。

注：本文来源于《中国法院年度案例》，仅供推荐、交流、学习，来源于中国出版发行物，版权归原作者所有！由“法律小策”编辑整理，如有侵权请及时联系小编删除