行政丨工商登记机关对错误的公司登记是否负有自我纠错义务？
王某诉某市某区行政审批局行政登记案
基本信息
裁判文号：江苏省南通市中级人民法院（2020）苏06行终34号行政判决书
编写人：江苏省南通市中级人民法院 张祺炜
基本案情
2015年9月14日，袁某持签署有“王某”字样的公司登记（备案）申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、股东决定、公司章程等申请材料向某区市场监管局申请设立登记商务咨询公司。某区市场监管局于2015年9月21日作出《公司准予设立登记通知书》，准予公司设立登记，公司名称为商务咨询公司，法定代表人姓名为王某，注册资本为100万元人民币，公司类型为有限责任公司（自然人独资），经营范围为商务咨询、财务咨询、税务咨询、会计咨询、企业管理咨询。
2017年4月，某区市场监管局原有关公司设立登记的行政许可职能划入某区审批局。2019年5月9日，王某申请对申请材料中公司登记（备案）申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、股东决定中“王某”签名是否系其本人书写进行司法鉴定。经依法委托司法鉴定机构进行司法鉴定，2019年8月13日，司法鉴定机构作出《司法鉴定意见书》，意见为根据现有样本材料检验，日期均为2015年9月14日的公司登记（备案）申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、股东决定上“王某”签名字迹与比对材料字迹不是同一人书写。
案件焦点
某区审批局是否存在因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误，在诉讼中未依法予以更正的行为。
法院裁判要旨
江苏省南通经济技术开发区人民法院经审理认为：袁某向工商登记管理机关申请设立登记时提供了虚假材料，王某对于公司设立登记并不知情，也未在申请材料上签过字，此前从未来过南通。2013年9月，王某因身份证遗失重新办理过身份证，而办理公司登记所使用的王某的身份证却是2012年办理的，进一步说明公司设立登记并非王某的真实意思表示，故案涉登记应予撤销。
江苏省南通经济技术开发区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第七十九条第二款之规定，判决如下：
撤销某区审批局作出的《公司准予设立登记通知书》。
某区审批局不服，提出上诉。江苏省南通市中级人民法院经审理认为：《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条明确，因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正……登记机关拒不更正的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。《国家市场监督管理总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》第三条明确，人民法院生效判决或裁定已认定冒名登记事实的，登记机关应作出撤销登记决定。最高人民法院会议纪要针对的是审理公司登记行政案件这一特定情形中登记机关的更正行为，而国家市场监督管理总局的指导意见中的“人民法院生效判决或裁定”，则不限于起诉公司登记行政行为的案件，还可以包括其他相关案件，故二者在适用上并不存在冲突之处。在法院对公司登记行政案件尚未作出判决前，登记机关应当根据诉讼中形成的证据和事实，作出是否予以更正的处理决定，而不是由法院作出通知或者判决是否予以更正。本案中，2015年9月14日，袁某持签署有“王某”字样的公司登记申请材料向某区审批局申请设立登记商务咨询公司，经司法鉴定机构进行司法鉴定，公司登记申请材料中“王某”签名字迹与比对材料字迹不是同一人书写，王某否认其委托袁某进行公司登记，并提交了其2013年9月因身份证遗失重新办理身份证的证据。各方当事人也没有提交其他证据证明王某存在委托他人进行公司登记、明知公司登记事实或者在公司登记后从事过经营管理活动的行为。由于某区审批局并未撤销案涉公司登记，一审法院认为本案属于申请人袁某提供虚假材料导致公司登记错误的情形，判决撤销某区审批局作出的《公司准予设立登记通知书》，并无不当。
江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
法官后语
市场监管部门着力提高市场准入便利化程度，为公司登记提供便利之时，也给少数人提供了可乘之机，“被公司”“被老板”等冒用他人身份注册公司引发的纠纷时有发生，干扰了正常的公司登记注册秩序。公司登记机关对于错误的公司登记，有自我纠错的权力和职责。明确错误公司登记行为的自我纠错和司法审查标准以及登记错误与赔偿责任之间的衔接和区别，对促进公司登记机关依法自我纠错、维护利害关系人的合法权益、维护正常的商业秩序均有重要意义。
1.公司登记机关对公司登记的审查义务
公司登记机关对公司设立登记负审慎审查义务，即介于形式审查和实质审查之间的一种义务。是否尽到了审慎审查义务，一般可从以下行为进行判断。一是是否依照法律规定的流程履行了登记程序。登记机关依照法律规定或者行政机关自行公示的登记流程履行了登记程序是认定审慎审查义务的基本要件，如要求申请人提交了符合法定形式的所有材料，履行了问询、身份核对等程序。二是是否尽到了符合常理的注意义务。登记机关对于申请人提交的材料，具有初步识别判断义务，此种义务是基于一般人的理性、经验、常识等就可以作出正确判断的义务。例如，对于很明显的虚假签名，一般人皆能看出与真签名不一致的，或者对于比较容易辨别的、伪造的印章，登记机关应当具有基本的分辨、比对的审核常识。
2.公司登记错误时登记机关自我纠错义务
要求登记机关对每一个申请登记行为都进行实质审查，探究申请人的真实意思表示，既不利于行政效率的实现，也与转变政府职能、深化行政审批制度改革精神相悖。因此，应当完善对登记错误的嗣后“纠错机制”，及时撤销或者变更登记，以维护正常的行政法律关系。
（1）行政程序中的自我纠错
《国家市场监督管理总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》明确规定了冒用身份信息取得公司登记的受理、核查以及撤销程序。登记机关调查认定冒名登记基本事实清楚，或者公司和相关人员无法取得联系或不配合调查且公示期内无利害关系人提出异议，登记机关认为冒名登记成立的，应依法作出撤销登记决定。有证据证明被冒用人对该次登记知情或事后曾予追认，或者公示期内利害关系人提出异议经调查属实，登记机关认为冒名登记不成立的，应依法作出不予撤销登记决定。人民法院生效判决或裁定已认定冒名登记事实的，登记机关应作出撤销登记决定。
（2）诉讼程序中的自我纠错
《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条明确，因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正。上述条文是关于登记机关在诉讼过程中，对错误的公司登记予以自我纠错的规定。实践中，登记机关在行政程序中并未发现登记错误，或者利害关系人未向登记机关提出申请，而是直接提起诉讼。在此情况下，应当允许登记机关自我纠错。行政诉讼法第七十四条第二款第二项规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。而上述会议纪要则规定驳回诉讼请求，主要是考虑到，如果登记机关已尽到审慎审查义务，在登记过程中并无过错，不宜认定行为的违法性。
（3）法院判决纠错
《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》明确，登记机关拒不更正的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。实践中，如果行政机关不同意更正，法院可以作出撤销或者变更判决；如果登记行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，可以作出确认违法判决。
3.公司登记错误时登记机关的赔偿责任
错误的公司登记，有时可能会损害利害关系人的合法权益。在此情况下，应当根据具体情形判断登记机关的赔偿责任。行政赔偿通常适用的是“违法归责原则”，即行政行为违法才产生赔偿责任。但严格适用违法归责原则有时并不能有效保护当事人的合法权益，因为违法归责原则混淆了对行政行为进行违法性评价和责令其负担损失这两项不同阶段的任务，是否违法和能够赔偿是两个完全不同的概念，也具有不同的构成要件和救济程序。如果登记机关已尽到审慎审查义务但拒不更正，原登记行为的合法性将会受到否定性评价。但《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》明确，因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误引起行政赔偿诉讼，登记机关与申请人恶意串通的，与申请人承担连带责任；登记机关未尽审慎审查义务的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任；登记机关已尽审慎审查义务的，不承担赔偿责任。由此可见，登记机关是否赔偿，与登记行为是否违法无关，而与登记机关是否尽到审慎审查义务有关。因此，登记机关的赔偿责任不适用违法归责原则，而应适用过错推定原则，登记机关应举证证明其在登记过程中尽到了审慎审查义务或者不存在与申请人恶意串通的情形，如果未能证明其尽到了审慎审查义务，则应当就其过错程度及其在损害中发生的作用承担举证责任。
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