行政丨当事人申请获取不动产变更登记的相关信息或公开行政机关作出某一行政行为的法律依据，是否属于政府信息公开调整范围？

付某诉某市规划和自然资源委员会政府信息公开案

基本信息

裁判文号：北京市通州区人民法院（2020）京0112行初257号行政裁定书

编写人：北京市通州区人民法院  何琳

基本案情

付某是北京市昌平区某院宅基地使用权人。1996年9月30日，付某与刘某签订《购房协议书》，将上述宅基地上的房屋卖与刘某。1996年，原北京市昌平区土地管理局将上述宅基地使用权人变更为刘某。付某认为刘某为非农业户口的城市居民，不具有购买农村宅院和房屋的资格，规土部门将涉诉宅基地使用权人变更为刘某的行为违法，故于2019年9月19日向市规自委昌平分局邮寄《关于“申请贵委公开某处宅基地使用权人由付某变更为刘某的全部档案卷宗资料及公布宅基地使用权变更的法律法规及政策依据”申请书》，要求公开上述申请事项。2019年10月16日，市规自委昌平分局于向起诉人送达《回复》，告知付某：“一、关于要求公开宅基地使用权人由付某变更为刘某的档案资料情况。不动产登记资料查询以及户籍信息查询、工商登记资料查询等,属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等与《中华人民共和国政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别。当事人依据《中华人民共和国政府信息公开条例》申请这类业务查询的,告知其依据相应的法律法规规定办理。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第七项规定，所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息,有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的,告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。你申请获取的‘付某变更为刘某的档案资料’,可以通过不动产登记资料查询的方式获取。为减少申请人的申请负担,经查询我局档案,未查询到你要求获取的相关资料。二、关于要求公布的宅基地使用权变更的法律法规及政策依据问题。你提出的此问题属于咨询类事项,由于未查到相关变更登记资料,故我局无法就当时的宅基地使用权变更的法律法规及政策依据予以解答。”据付某自述，后其再次到被告提供的查询地点查询，亦答复“确无涉案宅基地使用权变更登记的任何资料和档案”。付某不服，提起本案诉讼。

案件焦点

1.付某申请公开不动产档案卷宗资料是否属于信息公开调整的范围；

2.付某申请公开宅基地使用权变更的法律规定、政策依据是否属于信息公开调整的范围。

法院裁判要旨

北京市通州区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款规定，权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。本案中，起诉人申请市规自委昌平分局公开相关不动产登记信息及有关法律法规、政策依据，应当依据《不动产登记暂行条例》相关规定办理，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整范围，故其依据《中华人民共和国政府信息公开条例》提起涉案之诉，不属于人民法院行政诉讼受案范围，亦不符合行政诉讼法定的起诉条件。

北京市通州区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、第五十一条第二款、第八十五条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零一条第一款第一项、第二款、第三款之规定，裁定如下：

对付某的起诉，不予立案。

法官后语

1.关于付某申请公开档案卷宗资料问题的认定

有观点认为，市规自委对于付某申请公开档案卷宗资料的申请，具有答复的法定职责，付某提起的相关起诉符合法定的起诉条件，依法应予立案。理由如下：第一，关于付某申请公开档案卷宗资料的问题。市规自委虽告知付某应按照不动产登记资料的获取方式和途径办理，但同时表示“为减少申请人的申请负担，经查询我局档案，未查询到你要求获取的相关资料”。虽然付某不应通过信息公开方式进行档案查询，但市规自委亦具有查询档案的权限，且该委已利用其职权对付某申请的档案进行查询，并将查询结果“未查询到”进行告知，此告知行为应视为履行查询职责后的结果告知行为，即一个具体的行政行为。根据《不动产登记资料查询暂行办法》第十一条第二款的规定，查询人对不动产登记机构出具的不予查询告知书不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。据此，付某如对市规自委作出的结果告知行为不服，也可以通过行政诉讼的途径主张权利。此外，市规自委已对涉案档案的查询结果进行答复，如果法院再以涉案档案资料应通过其他法定途径查询，不属于信息公开调整范畴为由进行论理并不予立案，与市规自委的答复相矛盾。

笔者认为，付某申请公开的档案卷宗资料，不属于信息公开的调整范围，市规自委针对付某申请事项作出的答复，对付某的权利义务并不产生实际影响。理由如下：《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款规定，权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。第二十八条规定，查询不动产登记资料的单位、个人应当向不动产登记机构说明查询目的，不得将查询获取的不动产登记资料用于其他目的……该条明确规定了不动产权利人、利害关系人对涉及不动产登记信息的查询方式。因此，付某申请获取不动产变更登记的相关信息，属于法律、法规对政府信息公开的权限另有规定之情形，应当按照《不动产登记资料查询暂行办法》及《北京市不动产登记资料查询实施细则（试行）》的相关规定办理，不属于信息公开调整的范围。

2.关于付某申请公开宅基地使用权变更的法律规定、政策依据问题的认定

有观点认为，付某申请公开宅基地使用权变更的法律规定、政策依据，属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息。理由如下：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条第五项之规定，行政机关应当主动公开办理行政许可和其他对外管理服务事项的依据、条件、程序以及办理结果。此处的依据应包含法律依据，故付某请求公开变更宅基地使用权登记的法律依据应属于信息公开的调整范畴。综上，应受理付某提起的本次起诉，由审判庭进行裁判。

笔者认为，付某申请公开宅基地使用权变更的法律规定、政策依据，并非《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息。理由如下：付某申请行政机关公开其作出的某一行政行为的法律规定、政策依据，性质上属于咨询，该信息并非行政机关在履行行政管理职能过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存政府文件本身，而需行政机关受理申请后对相关法律、行政法规等进行实质性分析后进行作答，因此并非《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府信息。针对此类咨询作出答复并不对咨询人的权利义务产生实际影响。综上，付某对于市规自委答复所提诉讼不符合行政诉讼的受理条件，依法应不予立案。

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