行政丨协助行政行为是否可诉？

酒店投资公司诉某市住房和城乡建设局行政登记案

基本信息

裁判文号：广西壮族自治区防城港市中级人民法院（2020）桂06行终25号行政裁定书

编写人：广西壮族自治区东兴市人民法院  徐丽廷

基本案情

2019年10月16日，广西壮族自治区防城港市中级人民法院向某市住建局送达《协助执行通知书》[（2019）桂0681执926号和（2019）桂0681执949号]，载明“（2019）桂06民终462号民事判决已发生法律效力，兹因该判决的执行，请协助：将某广场架空层C6号商铺（面积31.87平方米）办理产权登记至申请执行人陈甲、陈乙名下”。同年10月31日，被告召开办公会议，研究关于协助执行C6号商铺过户问题，会议要求由被告下属规划股将C6号商铺坐标与最新的房屋平面图进行对照整合，还原C6号商铺的具体位置。11月28日，被告分别向陈甲、陈乙、城建公司、市不动产登记局及原告酒店投资公司送达告知函，城建公司、市不动产登记局回函称无异议。陈甲、陈乙、原告酒店投资公司均回函有异议。酒店投资公司认为，C6号商铺位置的分割方案是对整个广场规划的变更，但未经法定程序，是无效的。且分割方案的作出太过随意，未明确31.87平方米是否包括公摊面积。

2020年1月3日，被告某市住建局函告法院，称建议按现在的分割方案重新下达裁定书。庭审中，被告称协助执行通知书的内容尚未执行完毕。

案件焦点

某市住建局协助变更登记行为是否具有可诉性。

法院裁判要旨

广西壮族自治区东兴市人民法院经审理认为：本案的争议焦点是被告向原告送达的告知函及随函的分割方案是否具有可诉性。《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》指出，行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为,是行政机关必须履行的法定协助义务,不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害,提起行政诉讼的,人民法院应当受理。本案中，被告某市住建局根据送达的协助执行通知书的内容，在法定职权的范围内，协助执行法院的生效判决，不是自主行政行为，不具有可诉性。

广西壮族自治区东兴市人民法院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第九项之规定，裁定如下：

驳回酒店投资公司的起诉。

酒店投资公司不服，提起上诉。广西壮族自治区防城港市中级人民法院经审理认为：某市住建局依据人民法院生效判决协助执行，是其必须履行的法定义务。本案协助执行的内容是物权变更登记，协助的结果仅是物权变动，不会导致原设计方案的任何更改，协助行为合法。酒店投资公司认为某市住建局改变了原设计方案与事实不符，其上诉理由不成立，不予采纳。

广西壮族自治区防城港市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

法官后语

在实践中，行政机关在协助过程中扩大或者缩小范围实施或者拒绝履行造成损害、采取违法方式实施以及擅自撤销、变更已经作出的协助行为的，属于行政行为，可以提起行政诉讼；行政机关完全按照生效司法决定确定的范围且采取合法方式实施的协助行为则不可诉，在性质上可被认定为司法行为或者不产生实际影响的行为。就认定结果而言，无非是三种观点——“司法行为说”“行政行为说”“两可行为说”。

“司法行为说”认为，行政机关协助司法机关的行为，不论是否合法，对当事人权利、义务有何影响，在性质上都属于司法行为，因为它是司法权力和司法行为的延伸，它反映的是司法机关的意志，而不是行政机关本身的意志。某市住建局送达《关于协助执行某广场C6商铺分割方案的告知函》及所作出C6号商铺位置分割方案的行为在性质上属于执行人民法院已生效裁判的司法行为，酒店投资公司要求对某市住建局协助执行人民法院生效判决的行为进行合法性审查，事实上就是要求人民法院对已被生效裁判羁束的争议进行审查。如果酒店投资公司认为某市住建局的协助执行行为侵犯其合法权益，应当针对人民法院生效裁判通过审判监督程序寻求救济。

“行政行为说”认为，行政机关协助司法机关的行为，是由行政机关作出的行为。基于行政职权的独立性，无论在什么状态下，都属于行政行为。某市住建局还原C6号商铺的具体位置等是其实施协助变更登记行为的管理职能、依据行政法律规范独立履行法定职责的表现，形式上是否依据民事判决等作出并不影响其行政行为性质。故某市住建局依据生效的裁判文书作出的行为是可诉的具体行政行为。

“两可行为说”认为，行政机关协助司法机关的行为性质不能一概而论，它可能是行政行为，也可能是司法行为，须依一定标准针对不同情况作不同判断。即依据的标准是该协助行为“是否合法”，包括“是否超越权限”。行政机关对司法的协助行为没有超越协助权限，也无其他违法现象的，该行为是司法行为的延伸，属司法行为；相反，行政机关超越协助权限或有其他违法情形的，超越协助权限部分，或有其他违法部分的行为，属于代表行政机关自身意志的行政行为。最高人民法院诸多司法解释均表明了这一观点，如《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第七项规定，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为不属于可诉的行政行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的，则属于可诉的行政行为。这是以协助行为“是否合法”作为区别司法行为与行政行为的标准。

笔者同意“两可行为说”，某市住建局依据协助执行通知作出的C6商铺分割方案及告知函，属于协助变更登记行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，协助执行的内容是物权变更登记，协助的结果仅是物权变动，不会导致原设计方案的任何更改，而酒店投资公司认为某市住建局改变了原设计方案与事实不符，未提供证据证明协助变更登记行为超出了执行通知要求协助执行的范围或违法采取了其他措施并造成其损失，协助行为合法，不属于人民法院行政诉讼受案范围。因此，某市住建局的协助执行行为不具有可诉性。

实际上，以协助行为对当事人权利义务是否产生实际影响为标准认定协助行为的法律属性，和以协助行为是否违法作为区分司法行为与行政行为的标准，在理论上是相通的，仅仅是表述的不同。本案中，某市住建局所实施的行为合法，未对酒店投资公司等权利义务产生影响，则该协助行为定性为司法行为。

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