我国检警关系是否要大幅调整？

刑事正义

作者：张建伟，清华大学法学院教授。

来源：《中国刑事法杂志》2025年第6期；节选自《监督制约与协作配合：警检关系的中国范式》一文，注释省略。

司法理念上，我国与域外警检关系的设定存在明显的差别。我国警检关系体现在刑事诉讼中有多种关系形态。监督关系、引导关系要求检察机关具有上位者的地位，配合关系、制约关系将检察机关与公安机关置于平等地位。关系形态的多样性以及实际上的权力结构使得警检关系很难用一种形态加以概括。相对于公安机关来说，检察机关的优势地位并没有配置强有力的监督措施。易言之，无论当下实际状况也好，未来发展趋势也好，检警关系的大幅调整空间有限。主要原因是：

一是我国公安机关是最受倚重的政治力量之一。公安机关在侦破刑事案件、查缉抓捕犯罪分子以及治安保卫等方面具有举足轻重的地位和作用。我国公安机关对于政权稳固和社会安定的作用，是它受到倚重的原因之一。

二是对于行使公权力的办案人员性善论的人性取向。对于包括检察官和警察在内的公权力群体，官方一贯的立场是认为他们中绝大多数是好的，不好的只是极少数、极个别的“害群之马”。立法、执法、司法和守法环节都体现出对公安司法机关高度的信赖，官方媒体也一直塑造人民警察积极、正面的形象，创造全社会高度信任的氛围。在这种氛围中，公正执法和严格守法主要依靠办案人员的自觉意识，以及已有制度内的制约、监督机制，自制自律与他制他律结合在一起，不单纯依靠他制他律。

三是我国实行诉讼阶段论，将整个诉讼过程划分为若干相对独立的单元，每个单元有相对独立的诉讼任务、各自的主导机关以及诉讼方式、标志性的诉讼文书。苏联学者蒂里切夫曾言：“阶段是刑事诉讼中独立而又相互联系的几个部分，他们之间的区别取决于诉讼的最终决定、由诉讼总任务产生出来的特定直接任务、参与诉讼的机关和个人的范围。执行诉讼行为的程序和刑事诉讼关系的特性。”在我国，这种诉讼总体结构以公安机关或检察机关主导侦查（监察委员会主导调查）、检察机关主导审查批准逮捕和起诉、法院主导审判为架构，警检关系受这一诉讼阶段设计的影响，形成接力关系，检察机关全面介入侦查的可能性局限在“提前介入”范围。“提前介入”中“提前”一词表明检察机关对于公安机关侦查活动的介入并非日常性的，而是基于特定需求将本应在下一阶段的部分职能延伸到侦查阶段。此外，我国刑事诉讼的重心在侦查或者调查阶段，案件侦查或者调查终结后，后续的审查起诉和审判性质上是对侦查成果的二次质量检查，起到的是质检把关作用。这种诉讼职能分布，决定了检察机关在整个刑事诉讼活动以及警检关系中的权重。

四是我国检察机关的角色设定，是客观公正的司法机关，在大陆法系国家得到广泛认可的“客观义务”也为我国检察机关所认同。一般认为，在刑事诉讼中尽可能保持客观中立的立场，这是由检察机关的法律监督职能决定的，也是由它作为司法机关的性质以及刑事诉讼基本价值（如注重案件的实质真实）决定的。但是，正因为检察机关是法律监督机关，立法机关和部分法学学者都认为警检关系应当保持一定距离，不宜过于紧密，采取德国的警检关系模式难免产生疑虑。亦即，检察机关与警察关系过于“亲密”，检察机关对侦查介入太深，有可能导致其失去法律监督所要求的中立性，这就是我国警检一体化和检察机关指挥侦查权难以被立法机关和一些学者接受的原因之一。由此可见，警检关系，不仅取决于警察角色的特点，与检察官的角色定位也有密切关系。不过，客观义务是否与检察机关指挥侦查权以及警检一体化存在冲突，不无可议之处。在德国，“检察机关虽然是以司法部长为首的等级制度的一部分，但他是一个司法机构，而且正像法院一样必须为真理和正义服务，它所进行的一切活动都必须是为了达到这个目标。因此，检察机关不是反对被告人的一方，它的任务不是依靠片面搜集证据的方法穷追被告，不是把向法院提出证明被告人无罪的证据的任务留给被告人或其辩护人，相反，检察机关也必须调查所有对被告人有利的情况”。直言之，由于检察机关承担客观义务，并且属于司法机关，承担指挥侦查和制约警察机关的角色被认为是适当的。

五是关于国家权力及其配置的政治理念，存在中外差异。域外许多国家，尤其是某些法治相对成熟的国家，对于警察缺乏信任，人性恶的取向让它们倾向于选择对警察权加以严格限制的制度，试图将警察权放进“制度的笼子”，以防止其权力过大损害个人自由权利。在法国，这种理念与维克多·雨果在《悲惨世界》中生动描写了一个反面的警察形象沙威警长不无关系，这一文学形象太深入人心，以至于法国的警察形象在民众心目中一直很难翻身。在德国，历史上曾出现过“警察国家”，尤其是在暴力强制的权力意志下，警察成为监控与镇压体系的重要组成部分，国家权力迈向一体化也就是纳粹化。人们心有余悸，对于警察权过大保持着高度警惕，试图通过一些制度设置来抑制警察权，由此形成警检关系的德国模式。

一个显在的事实是，我国历史没有过“警察国家”的经验，对于一些国家在第二次世界大战后强化司法权对侦查机关的控制，我国刑事司法制度虽然有所借鉴，但是与这些国家基于本国或者其他国家特定历史经验对警察权采取“遏制”政策完全不同，我国没有从根本上将警察权力与“警察国家”的概念连接在一起并通过制度设置加以严格抑制，对于警察队伍是高度信赖的。因此，在我国要确立检察机关对公安机关的侦查指挥权或者更加有力的权力控制，缺乏相应的政治理念的支撑。

六是随着社会的发展，刑事司法中的角色也都发生了一些变化。警察的整体素质和办案能力以及技术手段都有了长足进步，正规警察院校或者法律院系培养使得法治观念、法律素养和人权意识都有明显增强，因此，将大部分案件交给警察侦办，成为一种必然的选择；从另一方面看，检察官人数与精力有限，侦查的战线不可能拉得太长。

以德国为例，检察官为侦查主体，领导和指挥警察的侦查，警察负责具体侦查工作，但无权作出决定。有论者指出：“法律赋予检察院在侦查活动中领导地位的同时，也授权其将侦查权委托给警察部门，这就使得警察部门享有了相对独立的侦查权。其次，因为检察院还是一个法律监督机关，他有责任确保警察部门侦查活动的客观性与合法性，所以为了有效发挥监督作用，检察院也不宜承担过多的侦查活动。最后，权力也是和责任相连的，不能只用权不担责，以及如果检察官在侦查活动中指导和监督不力，也要承担相应的领导责任。”尽管德国的检察官具有优于警察的地位，在行使侦查权的过程中，“检察机关得到刑事侦查部门，即州的司法警察侦探小组的协助。被告人以及证人可以由检察官或警察讯问。在侦查必须具有专门技术的范围内（如取指纹，搜查毒品，调查起火的原因，鉴定和保存证据材料），只有警察才有专门的技能和必不可少的器械，因此，侦查案件的实际情况是，主要由警察局相当独立地掌握侦查程序，并把结果提交给检察官。然后由检察官决定撤销指控或者提出指控”。从现实条件看，“检察院没有资源和能力实际侦办大量的刑事案件。无论是在人员数量和技术水平方面，警察部门都有明显的优势，因此绝大部分的刑事案件只能由警察部门侦办。即使有的检察官愿意率领警察亲临一线侦办案件，他们很难有这个精力和能力。其次，警察部门也不愿时时处处请示检察院，除了少量的重大、疑难案件外，绝大部分的刑事案件都是由警察部门直接乃至于独立侦办的，检察院的参与程度较低。警察只有在需要采取搜查、监控或没收等严重侵犯侦查对象基本权利的措施时，才会主动联系检察官，并由检察官向侦查法官提出申请。在检察院没有实质参与正常活动的案件中，警察部门基本上垄断了侦查程序，而检察院的领导地位也就被架空了。最后，检察院无权奖惩办案警察。检察官对刑事侦查享有领导权，但对办案警察不享有人事管理权，这也会影响到检察官的实际权威”。

在我国，公安机关的侦查能力也有明显的优势，检察机关的侦查权经过两次“缩水”，侦查范围只限于14个罪名，侦查力量短缺。1996年刑事诉讼法修改时，警检之间职能管辖分工发生一次重大调整，理由与检察机关的侦查能力无关，而是认为检察机关履行法律监督职能，承担过多的侦查任务不利于腾出精力进行监督，因此，由检察机关行使侦查权的经济犯罪案件划给公安机关，公安机关的侦查权范围进一步扩大，检察机关的侦查权范围第一次被立法限缩。这一调整发生的同时，并没有增加检察机关法律监督的措施和手段，检察机关法律监督意图的实现仍然处于缺乏强有力的保障性措施的状态。2018年新的监察制度建立，检察机关负责侦查的贪污贿赂、渎职侵权案件中绝大多数都划归监察委员会调查，检察机关只负责侦查司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，检察机关的侦查人员也都转隶到新组建的监察机关，检察机关的侦查力量严重不足。因此，就引导侦查来说，检察机关的侦查经验不足以支撑其作用，易言之，对公安机关的引导依靠的并不是侦查经验，而是审查批准逮捕和审查起诉以及出庭公诉积累的司法经验。

转自：检察实务